1.1.4 規(guī)劃控制的法律對象問題

　　?在具體實踐中，違反規(guī)劃許可的違法開發(fā)屢禁不止。根本上的原因涉及規(guī)劃控制的法律對象問題。即城市開發(fā)的結果――能夠使用、銷售、租賃的物質空間（一般為建筑物），并不是規(guī)劃控制的法律對象。

　　規(guī)劃控制的法律對象是在規(guī)劃法規(guī)中的法律關系主體之間權利和義務所指向的對象。對于城市開發(fā)來說，主要是我國房地產財產權利中的相關物權。

　　?在我國以《城市規(guī)劃法》為主干法的規(guī)劃法規(guī)體系,規(guī)定了規(guī)劃部門依建設單位或個人的申請核發(fā)“一書兩證”的權利和義務關系。在這一法律關系中，法律關系客體實際是“工程設計”。即我國目前針對具體開發(fā)項目的規(guī)劃控制的法律對象是開發(fā)項目“工程設計”。

　　?規(guī)劃控制屬于一種“設計控制”。

　　首先，規(guī)劃控制的直接對象是“設計”，而非開發(fā)本身；

　　其次，規(guī)劃控制是通過對具體地塊提出規(guī)劃設計條件控制各類工程設計符合規(guī)劃要求。

　　?理論上，控制了工程設計，就意味著控制了開發(fā)決策。對于城市開發(fā)來說，規(guī)劃設計條件只是開發(fā)的主要依據之一。城市開發(fā)涉及城市社會的方方面面，尤其是政治和經濟等方面已大大超出了規(guī)劃控制的能力范圍。正因為如此，規(guī)劃控制失靈的現象就不難理解。

　　?對此，在社會主義市場經濟中，需要使規(guī)劃控制的法律對象與城市開發(fā)的各個環(huán)節(jié)相對應，并建立有效的監(jiān)督機制，才能最大程度的保障有效實施規(guī)劃控制。

　　?在社會主義市場經濟中，城市開發(fā)作為一種經濟活動，最直接的目的是依法獲得可以交換的物質空間――“產權空間”。針對具體開發(fā)的規(guī)劃設計條件主要是待開發(fā)地塊上“規(guī)劃預計的產權空間”物質形態(tài)的具體表述。

　　?從法律關系上看，這個“規(guī)劃預計的產權空間”決定了“產權空間”的最終物質形態(tài)。“產權空間”屬于城市開發(fā)相關法律法規(guī)的法律關系客體。它既是法律關系主體之間權利和義務所指向的“物”，又是“行為結果”。

　　?根據我國現行法規(guī)的規(guī)定，“產權空間”不是規(guī)劃控制的法律對象。

　　“產權空間”主要包含“房屋所有權”和“土地使用權”

　　?這里，問題出現了。盡管規(guī)劃控制通過“規(guī)劃設計條件”表述的“規(guī)劃預計的產權空間”決定了“房屋所有權”和“土地使用權”的具體物質形態(tài)。但“房屋所有權”和“土地使用權”不是規(guī)劃法規(guī)中的法律關系客體。

　　?根據《房地產法》（1995）和《土地管理法》（1998）中的規(guī)定，申請“土地使用權”和“房屋所有權”并不需要規(guī)劃行政主管部門的具體意見。這表明，目前我國規(guī)劃控制在法律對象問題上十分尷尬。

　　一方面，規(guī)劃控制的內容指向了“產權空間”；另一方面，在法律關系上，“產權空間”不是規(guī)劃控制的法律對象。這種制度上的原因，給那些偏離規(guī)劃控制目標的違法開發(fā)提供了條件。對此，需要在法規(guī)上明確規(guī)劃控制的法律對象與“產權空間”的直接關系。

　　?對于城市開發(fā)來說，規(guī)劃控制的法律對象主要是房地產財產權利中的相關物權。城市開發(fā)的直接目標是獲得“產權空間”。

　　?“產權空間”的主要物權是空間利用權、土地使用權、房屋所有權，可簡稱為“房產三權”。

　　?對待開發(fā)地塊來說，規(guī)劃設計條件是對“規(guī)劃預計的合法的空間利用權”的具體描述。可稱為“空間開發(fā)權”。

　　?空間開發(fā)權決定了“房產三權”。空間開發(fā)權不屬于“產權空間”的物權。

　　?這樣，規(guī)劃控制的法律對象是“空間權”，包括空間開發(fā)權、空間利用權、空間利用權證三個層次。通過“空間開發(fā)權”，規(guī)劃控制實現了對“產權空間”的控制（如下圖）。