新華報業網訊國家發改委秘書長楊偉民日前表示，發改委將研究制定城鎮化發展的重點專項規劃，改善城市低密度分散化傾向，提升城市密集度，提升城市土地使用效率。此番表態，被外界形象地歸結為嚴控“攤餅”、鼓勵“長高”。

　　現實環境倒逼城市勿“攤餅”

　　“反對‘攤餅’，之前我們也曾建言，但并沒有引起一些決策者的重視。”省城鄉規劃設計研究院院長鄒軍告訴記者，現在提出變“攤餅”為“長高”，應是在還欠賬。“城市發展不能無止境地蔓延，應有更多對策和思路。”

　　中國人多地少，城市發展面臨土地和交通兩大瓶頸，必須高效運作，提高土地使用效率。“當前土地資源浪費實在太嚴重，很多城市的土地是以10平方公里、50平方公里甚至上百平方公里的數量級在增長，讓后代都沒有土地可發展了，這是不可持續的。”南京市規劃設計院顧問總工、南京工業大學教授蔣伶說。

　　“中國絕對不能學習美國的發展模式，美國地多人少，地不值錢，郊區化明顯，但中國土地緊張，應借鑒中國香港、日本和新加坡的緊湊型發展模式。尤其是像北京、上海這樣的特大城市，空間更是有限，提高城市密集度有其迫切的現實意義。”南京市規劃設計研究院副院長程茂吉透露，目前100萬人口以上城市的規劃須報國務院批準，國土部有土地總量的嚴格把關。北京、上海等城市已從工業區用地上進行嚴控，強調投資強度和建設密度，并規定了土地的最低密度指標，曾經被一些工業區熱捧的所謂“花園廠區”，在此背景下已不被提倡。另從南京看，每年省里下撥而來的土地也就幾萬畝，“不集約發展不行了”。

　　“攤餅”背后是利益沖動

　　蔣伶說，中小城市也應“長高”。目前中小城市規劃攀比心態嚴重，本身沒有太多人口支撐，卻規劃松散。一些有著上百年甚至上千年歷史的中小城市，規模一直保持在十幾二十平方公里，結果現在卻規劃成上百平方公里，這不符合自然規律。

　　在蘇北一些縣級市，她看到修建了六車道甚至八車道，廣場也建得很大，浪費土地資源不說，市民也難有親切感。“這樣的發展思路太盲目，土地占地面積大但產出效益卻低，土地增長的規模遠遠快于經濟增長規模。中小城市不應再走大城市‘攤餅’的老路。”

　　剖解“攤餅”式發展的原因，蔣伶認為，根源還是在于利益沖動。“把土地圈好，招商引資容易，而且對于新區建設而言，這樣的模式容易出形象。”

　　她建議，應盡快改變單純追求GDP的考核“指揮棒”，否則城市“長高”依然缺少制度支撐。“當前，資源利用和保護無人考核、土地上產生的財富效應無人考核，如果能設立土地產出指標的考核項，那地方政府肯定就會考慮引進可持續發展的產業，現在則往往是光把產業引進來再說，管它有無可持續性，甚至在急功近利地圏地、賣房后，出現‘空城’現象。”

　　“長高”也要因地制宜

　　專家認為，城市“長高”，也有一個度的把握，并非整體都要長高，而是能長高、該長高的才要長。最終究竟能長多高，這也要取決于不同地區的特點。

　　鄒軍說，就建筑形態而言，從國外的經驗看，高層和超高層建筑僅分布在城市中心區和金融商務區，這樣才能凸顯集聚效應，中心區以外的區域則主要是居住的生產功能，并不提倡一味追求“高”。盡管存在向土地要效益的迫切現實，但也需通過合理的規劃，事先界定不同區域的功能，高強度開發、高密度地區應在規劃制定時就予以明確。“但目前很多城市的規劃還看不出這種整體考慮，常常臨時規劃，高樓突然間冒出來，交通、停車場、供電、垃圾處理、上下水等設施因此均受到影響。所以，對于城市的‘長高’應有通盤考慮，以免引發后續一系列矛盾。”

　　程茂吉認為，提高密度的“度”，還與城市功能相關，以服務業為主的城市，密度肯定要高一點，比如香港。

　　蔣伶則總結為“因地制宜”。“比如，生態敏感區、歷史街區等區域，就不宜長高。要城市‘長高’，規劃應是綜合協調的，必須考慮相應的公共設施、基礎設施的支撐能力。”

　　“長高”的根本內涵是產業結構升級

　　程茂吉和蔣伶都是《南京市城市總體規劃成果(2007年-2020年)》的參與制定者，他們表示，在這一總規劃的制定中，實際已體現出從“攤餅”到“長高”的思路。

　　到2020年，南京市域總人口將增加到1060萬人左右，比“十一五”期末的685萬增長約400萬。然而，在這一規劃中，南京提出到2020年，城市建設用地只增加30%，經濟指標GDP卻要增長3倍。

　　蔣伶說，這是出于“用地擴張量應充分體現土地使用效率”的考量，要讓GDP的增長比土地增長快得多。

　　如何提高土地使用效率？南京提出要盤活存量土地。對原來效益不是很好的工業企業用地，調整產業結構，更換為經濟效益更高、用地面積要求更低的現代服務業；對原來圈了不少地，但建設密度卻不是很高的新區、開發區，改善其內部建設密度；對市郊存在的一兩層的廠房，改為多層，并進行產業升級，樓宇式工廠完全能把“花園式工廠”浪費的土地摳出來；在仙林、江寧等副城，保證容量的前提下，則可考慮適當提高容積率。

　　專家認為，城市“長高”，最終還是要通過產業結構調整和產業升級來實現。

　　南京市鼓樓區自2002年10月行政區劃調整后，規劃面積一直沒有增長，但經濟指標卻一直在上升，靠的就是內部產業結構的提升。該區先是發展工業，繼而轉為商貿流通業，目前又發展總部經濟，產業結構和消費結構調整了，自然也提高了單位土地面積的經濟產出。“這也是一種‘長個子’”，蔣伶說。