與中國不同，歐美國家行政體制扁平化，是小城鎮發展的重要原因之一。美國加州州政府所在地薩克拉門托只是一個小城市，人口規模遠遠不及州內的洛杉磯、舊金山等世界級大城市，這些大城市也沒有什麼行政級別。許多世界著名大學和企業并不在大城市，而是在小鎮上。而我們很難想象清華大學、北京大學設在山西省或河北省的某個小鎮上。塔式級別化的行政體制也是中國城鄉差距難以消除的深層次原因之一。

　　第二個原因是小城鎮缺乏內生發展動力。城市發展機制是通過依靠房地產開發這個平臺將內部和外部資金輸入到城市的基礎設施建設上。而小城鎮土地以集體建設用地為主，不可以流轉開發，鎮里其他村的村民也得不到鎮上的宅基地。實際上是封閉的村莊建設機制，要素不能流動。因此鎮沒有建設資金的積聚機制，沒有內生動力。

　　第三個原因是缺乏國家的支持政策。小城鎮大戰略停留在口號，國家扶持小城鎮發展的政策很少。國家的基礎設施建設資金和政策支持，對城市有，對農村也有，而對小城鎮的卻相對空白。

　　擴權強鎮

　　促進小城鎮發展，支持政策是一個要因，但是更重要的是機制改革。

　　一是緩解塔式級別化行政體制的弊端，實施擴權強鎮。塔式級別化的行政體制我們相當長的時期里是很難改的，但可以緩解和弱化其問題。現在一些省推行擴權強鎮，將重點鎮作為職能完整的行政體，賦予獨立的財稅、土地、規劃建設管理以及人事等權限，增強發展自主性。健全機構，擴大編制，提高社會管理和公共服務能力。對發展較好的重點鎮，賦予縣(市)級，促進區域內行政管理扁平化，增強競爭性。

　　二是改革農房建設體制，培育小城鎮內生發展動力。打破宅基地只能在村內分配的機制，建立宅基地跨村入鎮分配機制。在鎮區規劃農房新區，符合條件的農民可以在鎮上分到宅基地。農民自愿，農民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨家獨院。政府負責規劃管理和基礎設施建設，中央財政對基礎設施建設予以支持。通過這種機制，逐步集聚人口和資本，帶動小城鎮建設，促進第三產業發展。

　　三是建立以鎮為中心的農民生活圈建設機制。農民的生活活動只有一部分在村里，許多活動是在鎮上，如購物、休閑娛樂、會友、教育、醫療等。以小城鎮為中心的農民生活圈為對象，綜合考慮農民生活整體需求，建立鎮村統籌的規劃建設機制。將小城鎮基礎設施和公共服務及商業服務設施建設納入中央支持新農村建設的范圍。

　　四是推進房地產稅征收的實施。目前中國地方財政主要依賴於工業，但工業強鎮只能是少數，不可能1.7萬個鎮都以發展工業為主，因此目前大部分鎮財政收入薄弱。推進房地產稅的征收，一定程度可以促進地方財政收入均等化，同時也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環境轉移。

　　五是研究制定國家支持小城鎮政策。應建立中央支持小城鎮基礎設施建設傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設維護稅、配套費、耕地占用稅等征收稅費所返還小城鎮的比例，或全部留給小城鎮。增加重點鎮用地指標。拓寬小城鎮融資渠道。

　　(趙暉 作者為住房和城鄉建設部村鎮建設司司長)