“京津冀一體化”、“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念，已在2011年寫入國家“十二五”規(guī)劃，成為國家戰(zhàn)略。目前，交通、住房、環(huán)境污染和公共服務(wù)等方面的矛盾日益凸顯，也成為影響首都可持續(xù)發(fā)展和城市競爭力的突出環(huán)節(jié)。雖然北京已經(jīng)意識到，要解決這些大城市病，單靠一己之力無法完成，必須在跨區(qū)域合作上求解，但由于京津冀存在兩市一省的行政壁壘，且區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡，因此，京津冀區(qū)域一體化發(fā)展相對滯后。

　　如何推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，既緩解北京的大城市病，又促進(jìn)河北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)？近日，記者特邀中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍對此進(jìn)行解答。

　　政府部門和公共資源外遷

　　引導(dǎo)人口流向

　　記者：京津冀協(xié)同發(fā)展這一思路很早就被提出，近年來推行情況如何？存在哪些障礙？

　　楊保軍：從城市規(guī)劃角度，很早就倡導(dǎo)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展。比如上世紀(jì)80年代中期京津冀的國土規(guī)劃，和近期吳良鏞先生的“大北京”規(guī)劃。研究大北京，表面上來看是研究京津冀區(qū)域發(fā)展，實際上是在為北京籌謀將來的健康持續(xù)發(fā)展。

　　但是，兩個原因?qū)е戮┙蚣絽f(xié)同發(fā)展得不到積極回應(yīng)。首先，由于我國的城市行政色彩較為濃厚，城市有不同級別，這就意味著越高級別的城市越容易獲得發(fā)展的資源、機(jī)會、政策等。這樣一來，城市之間存在不平等的關(guān)系，下級服從上級，似乎是應(yīng)有之意。所以，北京其實沒有太重視與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，行政力量有時甚至比市場力量更強(qiáng)大，其在影響諸多經(jīng)濟(jì)活動時，通過政策制定和行政管理手段，使得經(jīng)濟(jì)既有市場經(jīng)濟(jì)的色彩，又有行政計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，所以說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是兩個矛盾的問題。

　　現(xiàn)如今，社會各界進(jìn)一步意識到，由于單個城市總有自己難以克服的困難，因此，當(dāng)我們參與世界競爭時，競爭主體已經(jīng)變成城市群這一層級。通過區(qū)域合理的資源要素配置，城市群會更有競爭力、吸引力，也更能夠持續(xù)發(fā)展。

　　即便如此，北京市政府仍然沒完全意識到京津冀協(xié)同發(fā)展對北京自身發(fā)展的意義和作用。我們希望北京決策者能意識到，環(huán)境問題以及社會問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，北京很難獨善其身。因此，必須認(rèn)真研究京津冀如何健康良性發(fā)展來解決這些問題。從更加廣義的視角來看，北京有責(zé)任帶動和促進(jìn)環(huán)京津地區(qū)的健康、良性發(fā)展。

　　眼下，情況有一些轉(zhuǎn)機(jī)。中央已經(jīng)意識到京津冀必須很好地協(xié)同發(fā)展才能有效根治大城市病。因此，北京市政府表態(tài)，會推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。一方面，因為行政力量導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展不利。但另一方面，解鈴還須系鈴人，在中國現(xiàn)有體制下，還需要借助更高的行政力量來改變這種現(xiàn)狀。

　　記者：應(yīng)當(dāng)如何引導(dǎo)人口向北京周邊地區(qū)移動？

　　楊保軍：與京津冀城市群相比，珠三角、長三角區(qū)域內(nèi)發(fā)展相對均衡。珠三角有深圳、廣州兩座各具特色的城市，前者是新興城市，經(jīng)濟(jì)有活力、環(huán)境很現(xiàn)代；后者是傳統(tǒng)的華南地區(qū)中心城市，商貿(mào)發(fā)達(dá)、生活便利。差異化的兩座城市能滿足不同人的選擇。而長三角多座城市各有魅力，既有上海這種現(xiàn)代“魔都”，又有杭州、蘇州、南京這種美麗的城市，雖然不能與上海媲美，但也能對一部分人產(chǎn)生吸引力。而京津冀城市群沒有一個城市能與北京的吸引力相提并論。

　　現(xiàn)如今，一方面，北京住房、交通、公共服務(wù)、環(huán)境污染等方面的矛盾凸顯；另一方面，大量人口向北京流入仍是主要趨勢。而現(xiàn)行的“以房控人”等政策并非控制人口規(guī)模的有效途徑。據(jù)有關(guān)人員預(yù)測，到2030年左右，大北京地區(qū)的人口將達(dá)到4000萬—5000萬人。

　　那么，具體應(yīng)當(dāng)如何引導(dǎo)人口往北京周邊地區(qū)移動呢？我的建議是，應(yīng)該在整個區(qū)域?qū)用嫜芯勘本┠男┵Y源分出去之后，既對北京有利，也對區(qū)域、對國家有利。在我看來，第一，由于集中在北京的各部委管轄全國各省各市的相關(guān)事務(wù)，且這些機(jī)構(gòu)也在不斷派生、擴(kuò)大，導(dǎo)致在北京辦事效率低下。因此，可以考慮將各個部委的職能一分為二，一是核心決策的部分，這部分應(yīng)當(dāng)聚集在北京，便于研究新情況、制定新法規(guī)；另一部分是日常行政管理的對外窗口、報批部門等，可以考慮將這部分遷出北京。

　　各部委的報批部門外遷后，圍繞他們的研究機(jī)構(gòu)也會遷出，保安、司機(jī)、門衛(wèi)等就業(yè)崗位將會增加；此外，全國各地辦事的人匯集于當(dāng)?shù)兀軌驇幼∷蕖⒉惋嫷确?wù)業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)。

　　此外，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共資源可以分配到河北地區(qū)。這些資源出去之后就能帶動相關(guān)地區(qū)的發(fā)展。比如，可以把北京的醫(yī)院也分成兩種，一種是為北京市民看病的，一種是為全國看病的。為全國看病的醫(yī)院則不需要在北京，可選擇更方便的地方。北京周邊地區(qū)公共服務(wù)的健全和完善也能夠創(chuàng)造就業(yè)、吸引人口。

　　培育“首都特區(qū)” 打破行政壁壘

　　記者：你曾提出過跨界的“首都特區(qū)”的設(shè)想，何為“首都特區(qū)”？

　　楊保軍：我曾建議，借助北京在南城興建新機(jī)場的契機(jī)，選擇京津冀交界區(qū)域，設(shè)立一個“首都特區(qū)”，以特區(qū)的方式，由中央統(tǒng)籌，著眼于解決北京日益凸顯的大城市病，同時發(fā)揮輻射帶動作用，促進(jìn)京津冀跨區(qū)域合作。

　　首先，南部的機(jī)場資源可以建設(shè)為現(xiàn)代化的空港。吞吐量高，可以使飛往國內(nèi)、國際的航班非常便利，可達(dá)性高。第二，北京可以借鑒上海虹橋機(jī)場的模式，把高速鐵路的樞紐站設(shè)在南部機(jī)場，打造集城市軌道交通、高速公路(行情 專區(qū))為一體的立體交通網(wǎng)絡(luò)。東北、京滬、京廣、西南、西北五條高鐵匯集于此，在全國范圍內(nèi)提高出行效率。第三，將南部機(jī)場打造成新的引力點之后，政府可以通過多種途徑完善“首都特區(qū)”的醫(yī)院、學(xué)校等公共資源配置。

　　利用高鐵站加機(jī)場的模式，“首都特區(qū)”將來會發(fā)育出一個“航空都市區(qū)”。也就是說，機(jī)場由城市交通設(shè)施變成空港，進(jìn)而形成空港城。隨著航空客流量的進(jìn)一步增加，在整個機(jī)場的收入當(dāng)中，航空帶來的服務(wù)業(yè)、商業(yè)、物流、加工等業(yè)務(wù)量的非機(jī)場收益會逐漸大于機(jī)場收益。接下來，很多生產(chǎn)技術(shù)含量高、運輸量小的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也會聚集于此。這樣一來，慢慢地會形成圍繞著南部機(jī)場的高效運輸和快捷服務(wù)，一系列產(chǎn)業(yè)就此延展出去。那時，沿著南部機(jī)場將會有三條走廊放射出去。一條走廊就可以延伸到河北，一條延伸到北京，一條延伸到天津，三條走廊圍繞著機(jī)場這個點，使機(jī)場更具吸引力和活力，這樣才能夠分散北京的壓力。

　　由于京津冀存在兩市一省的行政壁壘，因此“首都特區(qū)”應(yīng)由中央來協(xié)調(diào)，三方政府統(tǒng)籌，在產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行一體化的銜接，這樣才更有利于京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　構(gòu)建高效區(qū)域網(wǎng)絡(luò)

　　促進(jìn)城市職能分工

　　記者：您對京津冀城市群的產(chǎn)業(yè)布局以及區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)的完善有何建議？

　　楊保軍：一個區(qū)域是否能協(xié)同發(fā)展，區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)的建立至關(guān)重要。我們研究發(fā)現(xiàn)，中國的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)在國家尺度上是比較發(fā)達(dá)的，有些地區(qū)甚至趕上了歐洲、美國。單個城市尺度的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)也不錯，修路、修橋都很快。但放大到了城市邊緣，城市向外超過30公里的地方，交通則不太方便，因為沒有一個機(jī)構(gòu)來管理城市銜接處的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣一來就不能支撐城市功能的外移。

　　現(xiàn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致各個城市“自掃門前雪”，這樣一來，產(chǎn)業(yè)布局面臨諸多障礙。其中，硬障礙就是基礎(chǔ)設(shè)施不完備，水、電、路、網(wǎng)絡(luò)不通；軟障礙就是行政干預(yù)。如果把軟硬兩方面障礙都解除，讓要素流動成本降到最低，那么產(chǎn)業(yè)走出去就容易了。因此，交通對于支撐區(qū)域發(fā)展起著非常關(guān)鍵的作用。

　　我認(rèn)為，要使行政層面真正把城市群作為未來參與國際競爭的最關(guān)鍵平臺，國家就應(yīng)當(dāng)建立城市群治理體系，從統(tǒng)計指標(biāo)的設(shè)置開始，再到促進(jìn)城市群發(fā)展的具體措施。這其中，區(qū)域的軌道交通、城際交通十分關(guān)鍵，要形成非常便捷的交通體系。

　　而網(wǎng)絡(luò)是最有效的組織形式。通過構(gòu)建高效的信息網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，讓京津冀地區(qū)各城市高效地組織起來。城市就是網(wǎng)絡(luò)上的若干節(jié)點，不同節(jié)點有不同定位，擔(dān)當(dāng)不同職能分工，使得整張網(wǎng)而不是一個點在發(fā)揮作用。多條信息網(wǎng)絡(luò)交匯的點就是一個中心，由此京津冀地區(qū)將來就會成為不同職能、不同分工、不同規(guī)模、特色各異的大中小城市組成的網(wǎng)絡(luò)體系，這些城鎮(zhèn)可以根據(jù)就業(yè)分工承載不同人群。在這些網(wǎng)絡(luò)體系之間有大片自然環(huán)境，這就是“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的地方。

　　例如，也可以在北京周邊合適的地方建立醫(yī)療城、健康管理中心、體檢中心等。還有專門為老年人服務(wù)的養(yǎng)老院等設(shè)施，將來依靠便捷的交通網(wǎng)絡(luò)會形成很多專業(yè)化分工的城市。