2013年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，已進(jìn)入從增速到減速的過(guò)渡階段。但多年以來(lái)所積累的問(wèn)題已日益深重——市民化問(wèn)題繁雜、土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象涌現(xiàn)、大城市病泛濫、農(nóng)村空心化出現(xiàn)苗頭、糧食安全堪憂……未來(lái)20年，還將有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市。

　　中國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題如何解決？對(duì)此，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專(zhuān)訪中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》主要執(zhí)筆者魏后凱，他認(rèn)為，現(xiàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平，而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低，是沒(méi)有質(zhì)量的市民化，沒(méi)有市民化的城鎮(zhèn)化。

　　觀念、制度、成本等障礙

　　阻礙市民化

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》顯示，2012年我國(guó)農(nóng)民工市民化只比2011年上升了0.07個(gè)百分點(diǎn)，從部分指標(biāo)來(lái)看，市民化進(jìn)程還是下降的。對(duì)于這樣的變化，報(bào)告用止步不前來(lái)描述。這也表明，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)難度很大，你認(rèn)為主要難在哪里？

　　魏后凱：難點(diǎn)有兩個(gè)方面。一方面，量比較大。當(dāng)前，我國(guó)需要市民化的農(nóng)民工有2億多人，我國(guó)的戶籍制度導(dǎo)致多年來(lái)沒(méi)有市民化的人口累積在這里。現(xiàn)在中國(guó)的市民化仍然是雙軌制，雖然政府允許有條件的農(nóng)民工落戶，但是條件很高，比如，要求博士、博士后學(xué)歷，繳稅多、有穩(wěn)定的工作單位、有住房等等，只有很少的人能夠落戶。

　　另一方面，還面臨觀念障礙、制度障礙、成本障礙等多個(gè)方面的障礙。城鎮(zhèn)人口不愿意農(nóng)民工來(lái)分享城市的福利待遇。比如北京高考的問(wèn)題，北京人就不愿意外地戶籍的學(xué)生參加北京市的高考，他們認(rèn)為教育資源是有限的，你來(lái)了就減少了本地人對(duì)公共資源的使用。這是一種偏見(jiàn)，是認(rèn)識(shí)上的障礙。

　　大城市“高配”

　　導(dǎo)致農(nóng)民工大量涌入

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：農(nóng)民工市民化，是否意味著更多的人流向大城市？這是否會(huì)讓城市更加難堪重負(fù)？

　　魏后凱：從現(xiàn)在的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，大部分的農(nóng)民工的確是流向大中城市，特別是大城市，農(nóng)民工也愿意留在大城市。這種傾向的形成是因?yàn)檎馁Y源配置大量集中在大城市，集中在行政中心，就連很多機(jī)構(gòu)、單位也將好的資源都投向大城市，所有的資源和功能都集中在高等級(jí)的行政中心。這種大城市的偏向、行政中心的偏向帶來(lái)了大城市與中小城市資源配置的不均衡，公共服務(wù)存在很大的差異。

　　例如，北京市的公共服務(wù)很好，而北京市周邊的中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)就不行，如果這些周邊的小城鎮(zhèn)就業(yè)崗位多、公共服務(wù)好、生態(tài)環(huán)境好、住的房子又寬敞，那我為什么要擠進(jìn)大城市？如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入中小城市，中小城市也就能發(fā)展起來(lái)。

　　所以，我們要減少大城市和中小城市之間公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)的差異。對(duì)于大城市偏向，政府要進(jìn)行合理的引導(dǎo)，讓公共資源向中小城市傾斜，至少讓中小城市享受同等待遇。

　　市民化成本要

　　多方共擔(dān)、改革配套

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：根據(jù)你們專(zhuān)題報(bào)告的測(cè)算結(jié)果，一個(gè)農(nóng)民完成市民化平均需要公共成本13萬(wàn)元；個(gè)人每年平均需要支付1.8萬(wàn)元的生活成本，另外還需要一次性支付10萬(wàn)元的購(gòu)房成本。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政府和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，解決這兩個(gè)成本問(wèn)題難不難？

　　魏后凱：首先要厘清的是，公共成本不一定完全是政府掏錢(qián)，它也可以引進(jìn)社會(huì)資本，而且13萬(wàn)元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬(wàn)元，剩下的是每年2400元的后續(xù)投入，如社會(huì)保險(xiǎn)。

　　假設(shè)公共成本是由政府來(lái)出錢(qián)，每年解決2500萬(wàn)人的市民化，政府每年一次性的投入是6500億元，相當(dāng)于我國(guó)2012年公共財(cái)政收入的5.5%，我們認(rèn)為中央和地方政府是可以承擔(dān)的。

　　對(duì)于市民化的個(gè)人成本問(wèn)題，單純讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是負(fù)擔(dān)不起的。我們提出一個(gè)辦法，把農(nóng)民工的市民化和農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來(lái)。中央提出要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民在農(nóng)村有承包地、宅基地、山地、林地等資源，能不能把這些資源變成資本，再把這些資本變?yōu)榭梢猿鲎狻⒌盅骸⒆儸F(xiàn)的資金，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)入城市，成為農(nóng)民工在城市中生活、購(gòu)房、改善生活、開(kāi)公司等方面的來(lái)源。

　　要解決這些問(wèn)題，第一，要建立一個(gè)多元化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，對(duì)于公共成本，中央和地方都要投錢(qián)，企業(yè)也需要參與進(jìn)來(lái)。第二，大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其要重視中小城市。有調(diào)查報(bào)告顯示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市是中小城市的3~5倍，也就是說(shuō)我們到中小城市落戶的成本是低的，所以，引導(dǎo)農(nóng)民到中小城市工作生活意義更大。

　　地方吸納農(nóng)民工多，

　　中央轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)多

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：推行城鎮(zhèn)化，地方政府可能最不愿意的是在同樣財(cái)政收入下，卻要加大財(cái)政支出。那么，如何解決這個(gè)問(wèn)題？

　　魏后凱：我們政府現(xiàn)在已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。第一，我們要改變觀念，過(guò)去我們更多的是將農(nóng)民工當(dāng)作勞動(dòng)力，很多地方要人力但不要人口，他們?cè)敢廪r(nóng)民工來(lái)就業(yè)，但不愿意農(nóng)民工來(lái)落戶。這是一種歧視觀念，農(nóng)民工參與了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的建設(shè)，為城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，不讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，這是不符合科學(xué)發(fā)展觀的。所以，我們更應(yīng)該平等地看待農(nóng)民工，讓他們?cè)趨⑴c城市建設(shè)的同時(shí)共同分享城鎮(zhèn)化的成果。

　　第二，建立長(zhǎng)效機(jī)制，用體制、機(jī)制來(lái)保障政府在市民化上的財(cái)政投入。在這一點(diǎn)，中央已經(jīng)明確，地方政府要加大投入，中央政府要建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，地方吸納的農(nóng)民工多，中央的轉(zhuǎn)移支付也會(huì)相應(yīng)多。

　　沒(méi)有規(guī)劃，

　　可能出現(xiàn)“鬼城”和大量貧民窟

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：有人說(shuō)城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中自然的歷史過(guò)程，難以規(guī)劃。你多次參與《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的討論，你怎么看待規(guī)劃對(duì)于城鎮(zhèn)化的作用？

　　魏后凱：這不矛盾。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)結(jié)果，而不是目標(biāo)。城鎮(zhèn)化是和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的，是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，但不能因?yàn)檫@一點(diǎn)就不搞規(guī)劃。這就如同過(guò)去我們說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場(chǎng)機(jī)制，那政府就不應(yīng)該規(guī)劃引導(dǎo)，但是后來(lái)大家還是覺(jué)得要發(fā)揮政府的作用。所以，不能否認(rèn)政府的作用。

　　政府編制規(guī)劃可以發(fā)揮引導(dǎo)作用，政府可以對(duì)城鎮(zhèn)化做頂層的設(shè)計(jì)，有一個(gè)整體的安排。畢竟，城鎮(zhèn)化需要很長(zhǎng)的時(shí)間，應(yīng)該有配套的體制機(jī)制，推動(dòng)相應(yīng)的改革。相反，如果沒(méi)有規(guī)劃，城鎮(zhèn)化會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。比如在拉美，因?yàn)檫^(guò)多人流向大城市，造成了大量的貧民窟，這就是沒(méi)有政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化規(guī)劃上合理引導(dǎo)的教訓(xùn)。中國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中沒(méi)有出現(xiàn)大量貧民窟，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化很大的經(jīng)驗(yàn)。

　　當(dāng)前，我們需要規(guī)劃來(lái)避免當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的一些誤區(qū)，來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)前市場(chǎng)造成的缺陷。如果沒(méi)有好的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化可能出現(xiàn)房地產(chǎn)化，大家都去搞房地產(chǎn)；如果產(chǎn)業(yè)跟不上，就可能一些地方出現(xiàn)“鬼城”；如果城鎮(zhèn)化在推進(jìn)時(shí)沒(méi)有和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合，農(nóng)村就可能出現(xiàn)一些“空心村”，出現(xiàn)“農(nóng)村病”；如果大城市沒(méi)有規(guī)劃，就會(huì)出現(xiàn)交通擁擠、房?jī)r(jià)上漲、空氣污染等大城市病。所以，城鎮(zhèn)化規(guī)劃是非常必要的，也是當(dāng)前亟須的。

　　城鎮(zhèn)化不能以生態(tài)、農(nóng)業(yè)為代價(jià)

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：當(dāng)前，很多人認(rèn)為我國(guó)城鎮(zhèn)化仍然滯后于工業(yè)化，如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展？

　　魏后凱：當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是基本協(xié)調(diào)的，過(guò)去我國(guó)城鎮(zhèn)化曾嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，但近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，這種情況已基本改變。現(xiàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平，而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低，是沒(méi)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，沒(méi)有市民化的城鎮(zhèn)化。所以，下一步中國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度，而不是去追求速度有多快、水平有多高。

　　同樣，我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是一個(gè)大的問(wèn)題。過(guò)去，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化就是建立在犧牲耕地、犧牲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)，但耕地在減少，糧食產(chǎn)量在下降，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，它們由國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)變?yōu)閲?guó)家糧食主銷(xiāo)區(qū)，把保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)甩給了中西部地區(qū)。如今，要是我們都采取這個(gè)辦法，13億人口的吃飯問(wèn)題誰(shuí)來(lái)保障？這可是個(gè)天大的問(wèn)題。所以，要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化千萬(wàn)不能以犧牲生態(tài)環(huán)境、耕地、農(nóng)業(yè)為代價(jià)。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化率

　　2050年接近天花板

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：根據(jù)你的研究，未來(lái)還將有多少農(nóng)業(yè)人口流入城市？我國(guó)何時(shí)能完成城鎮(zhèn)化的過(guò)程？

　　魏后凱：當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于一個(gè)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，即由加速向減速轉(zhuǎn)型推進(jìn)的時(shí)期。一般來(lái)講，城鎮(zhèn)化率在30%~70%時(shí)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)快速推進(jìn)的時(shí)期，在30%~50%時(shí)是一個(gè)加速推進(jìn)的時(shí)期，50%是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，50%~70%是一個(gè)減速推進(jìn)的時(shí)期。現(xiàn)在中國(guó)的城鎮(zhèn)化是53.73%，我們正處于減速推進(jìn)的過(guò)程。未來(lái)，我們城鎮(zhèn)化的速度會(huì)越來(lái)越慢。

　　1996—2012年，我們城鎮(zhèn)化年均推進(jìn)速度是1.39個(gè)百分點(diǎn)。我們估計(jì)，在2013—2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化的年平均增長(zhǎng)速度會(huì)是0.8~1個(gè)百分點(diǎn)；到2030—2050年，速度為0.6~0.8個(gè)百分點(diǎn)。相比較，我國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度還是很快的。估計(jì)到2030年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到68%左右；到2033年，我們的城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右。

　　2050年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率可能會(huì)超過(guò)80%。城鎮(zhèn)化率不是越高越好，城鎮(zhèn)化率會(huì)有一個(gè)天花板和飽和度，我們認(rèn)為這個(gè)飽和度是85%左右。未來(lái)，可能有10%~20%的人還是農(nóng)村人口，由于很多人愿意住在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口可能低于10%。到2050年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率基本就接近這個(gè)天花板，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定下來(lái)，我國(guó)就基本完成城鎮(zhèn)化了。