為完善我國保護區體系，探索建立既與國際接軌又符合我國國情的保護區模式，中共十八屆三中全會明確提出要建立國家公園體制。“這是我黨在生態文明制度建設方面的重大舉措，標志著國家公園建設已上升為國家戰略，對于加強自然生態系統保護、增強生態產品生產能力、推動生態文明和美麗中國建設具有十分重要的意義。”國家林業局局長趙樹叢表示。

　　有多難？

　　“九龍治水”格局亟待打破

　　我國幅員遼闊，自然地理條件多樣，森林、濕地、荒漠、海洋等生態系統類型齊全，分布著許多世界聞名的稀有景觀和珍奇動植物。自20世紀50年代建立第一個自然保護區以來，我國以自然保護區為主，包括森林公園、濕地公園、風景名勝區、地質公園等各類保護區迅猛發展。

　　但在發展的背后，問題也隨之而來：這些公園隸屬于不同的管理部門，一個國家級自然保護區，門口掛著具有法人資格的管理機構、風景名勝區等五花八門的牌子，甚至有多達十幾塊牌子的現象在景區屢見不鮮。

　　九寨溝管理局副局長王強為此曾表示，九寨溝共有九寨溝國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和5A旅游景區五塊牌子。“在管理和開發過程中，‘九龍治水’曾是九寨溝很突出的一個問題，我們不希望將來因為‘國家公園’再有第六個婆婆。”

　　“由于我國目前的各類保護區分屬不同的職能部門管理，從自然資源產權管理的角度形成了兩類問題：一是許多沒有資源管理職能的部門參與了保護區的管理，有些保護區成為了地方或利益集團的‘聚寶盆’、‘唐僧肉’；二是自然生態系統和野生生物活動空間因管理體制的切割，使監管分割、效率低下。”國家林業局規劃調查規劃設計院副院長唐小平說。

　　今年兩會期間，楊興平委員在《探索建立國家公園體制》的提案中指出，應建立由政府層面統一協調和管理的國家公園體制，以解決現有自然保護區域管理體制的弊端，也能徹底解決保護區域間的交叉重疊等老大難問題。

　　在國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司司長張希武看來，建立國家公園體制，不僅僅是建立一定數量的國家公園，主要目的是理順各保護區關系，理順自然保護管理體制，建立囊括所有具有國家意義的典型的生態系統的國家公園體系，構建生態安全空間，保護精華的自然生態資源。

　　和張希武有著同樣觀點的還有環保部自然生態保護司副司長柏成壽，“除美國等少數國家自然保護地體系仍由多部門分工負責管理外，大部分國家的自然保護地由一個部門主管。這樣便于統一規劃、統一監管和評估，確保了生態系統和棲息地完整性，提高保護成效。”

　　“建立由國家單獨部門統一管理的國家公園體制，有利于提高自然保護的效率和有效性，有利于強化我國生態文明建設，有利于確保國家的生態安全，也有利于與國際自然保護體制接軌，提升中國生態建設和自然保護的國際影響力。”楊興平說。

　　“中國國家公園制度建設如能成功，將徹底解決自然保護地管理中‘九龍治水’的局面，為國家百年乃至千年的生態安全打下堅實基礎。”清華大學景觀學系主任楊銳表示。

　　如何管？

　　加強立法是建設保障

　　因擁有300多種野生動物、200余種鳥，超過1700種樹木和其他維管植物，以及獨特的峽谷、瀑布、溫泉等，黃石公園被美國人自豪地稱為“地球上最獨一無二的神奇樂園”，也正因為此，黃石公園也成為世界上國家公園的典范。在眾多業內專家看來，黃石國家公園的成功還離不開法律的保護和支撐。

　　“美國涉及自然保護地體系的法律最為全面，基本法包括《國家公園基本法》、《自然保護區法》、《國家環境政策法案》等以及一些專門的法律，如《黃石公園法案》等。”柏成壽說。

　　據柏成壽介紹，很多國家通過立法加強對自然保護地體系的建設和管理，完善的法律體系明確了管理的授權和責任歸屬，明確了自然保護地的自然生態的保護職責，明確了自然保護地內資源開發利用活動類型及管理手段，有效地避免了保護與開發的矛盾。

　　“國家公園體系的建設首先應建立和健全自然保護法律體系，制定《國家公園法》，或者制定《保護區法》，在其中專門明確國家公園的內容，修訂相關法律，形成和《森林法》、《野生動物保護法》、《濕地保護條例》等配套的完整的自然保護法律體系；每一個國家公園均需制定國家公園管理條例，實現‘一園一法’。”張希武表示。

　　資料顯示，我國雖然相繼頒布、實施了《中華人民共和國自然保護區條例》、《風景名勝區條例》等相關法律、法規，但始終缺乏一個統管所有自然資源保護的大法作為法律保障，有些保護區甚至還沒有任何的法規、條例作為指導，且現行的法規、條例由于制定時間過早、缺乏實效性和全面性，已不適應目前保護區的實際和發展需要。

　　北京大學旅游研究規劃中心主任吳必虎教授表示，所有的國家公園都應該立法保護，在保護的同時要向公民提供戶外教育的機會，所以還應要細化法規內容，增強法規的可適用性。

　　WWF中國總干事盧思騁表示，“建立國家公園體制是本屆政府治理當前保護地面臨的自然生態系統和行政管理破碎化問題的創新型途徑，盡管全球其他國家已有國家公園模式，但由于保護對象、自然社會特征和管理體制的巨大差異，國家公園體制建設在中國既要借鑒國際經驗，又要符合中國國情。”