城鎮化內涵演進與新型城鎮化概念提出

　　城鎮化具有一定的階段性，在不同階段，其內涵不斷變化。在改革初期，城鎮化帶有明顯的粗放型特征，重外延、輕內涵。其核心任務是調集一切資源發展農村的非農產業，促進人口的就地轉移。

　　外延的無序擴張帶來嚴重的內涵問題。首先，小城鎮缺乏規模效應和集聚效應。效率低是小城鎮的一個先天缺陷。其次，最初的小城鎮發展動力主要來自于以鄉鎮企業為代表的市場力量，導致資源配置的失靈，無節制地消耗資源、破壞環境，以及對土地的掠奪式占用。這些缺陷注定早期的城鎮化模式具有過渡性質，對它的調整就成為必然。這種調整至少包括如下幾方面的內容。

　　第一，改變過去片面強調小城鎮優先發展的戰略，重新認識到大中型城市的作用，開始強調大中小城市與小城鎮協調發展的必要性。2001年《中華人民共和國國民經濟與社會發展第十個五年規劃》提出：“有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，完善區域中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用。”2002年十六大報告更是明確提出：“要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”

　　第二，改變過去片面強調城鎮外延擴張的做法，開始注重城市與城鎮功能的完善。2007年十七大報告提出：“促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。”當然，城市與城鎮的功能定位不同，功能完善的內涵也不相同，這進一步涉及產業結構的調整問題。農村城鎮化是城鎮化的第一步，現已基本完成。第二步是農村城鎮功能的完善與產業體系的構建，即城鎮城市化。與此同時，大中型城市要實現生產與服務功能的升級，即城市現代化。后兩步是當下工作的重點，它與產業結構變遷一起，構成了城鎮化內涵轉變的核心。

　　第三，改變過去為城鎮化而搞城鎮化的教條思想，減少城鎮化的盲目性，注重從經濟社會效益全方位評價的角度，發揮城鎮化效益對城鎮化規劃的引領作用，不再像過去那樣顧此失彼。社會效益評價既包括對人的評價，也包括對物的評價。

　　第四，城鎮化的推動力量從過去自下而上的自發力量，轉向將市場機制的自發力量與政府規劃的自覺力量有機結合起來。要保證城鎮化內涵的上述轉變，就不能像20世紀80年代那樣僅靠鄉鎮企業的自發力量來主導城鎮化建設，要引入政府調節來克服市場失靈。實現二者的有機結合，而不是矯枉過正，已成為我國城鎮化內涵轉變過程中，面臨的一個迫切課題。

　　上述內涵轉變集中體現在新型城鎮化上。黨的十八大提出新型城鎮化概念，雖然仍沿襲城鎮化的提法，但此城鎮化已非彼城鎮化。它不是對20世紀80年代城鎮化的簡單復歸，而是一種揚棄，是城鎮化的升華版。

　　新型城鎮化與城市化仍存在重大區別

　　毫無疑問，新型城鎮化與城市化概念具有共通性，特別在人的城市（鎮）化方面，二者的價值取向是一致的。正因如此，有人提出，為避免概念上的混亂，可以用城市化來代替城鎮化。我們認為，這是不可取的，因為新型城鎮化與城市化之間仍存在重大區別，特別是空間定位上的區別。

　　如前所述，城市化強調人口與經濟社會活動在城市的集聚。英法等老牌資本主義國家特別強調大城市的發展；后發的美德則強調中等城市的發展；再后來的日韓等國則強調大城市群的發展。可以看出，在這個過程中，它們的空間定位都帶有明顯的城市偏向性。

　　新型城鎮化，則強調人口與經濟社會活動在地理空間上的均衡分布，它雖然擺脫了過去對小城鎮的片面依賴，但仍強調小城鎮扮演的重要角色。人口從農村向城市的遷移、產業從農業向非農業的轉換，是一個系統工程，在特殊條件下，可以有過渡的形式，城鎮就是農村與城市之間的過渡帶。它符合中國的特點。在地理空間上，新型城鎮化已不再局限于人口從農村向城市（鎮）的轉移，還強調它在城市與城鎮之間的均衡再分配。今天城市（鎮）的分類調控思想就體現了這種取向：嚴格控制大城市的規模，合理發展中等城市和小城市，促進人口和生產力的合理布局。這里農村城市化和城鎮發展仍是一個重要的組成部分。

　　前述的城市偏向型的空間定位，也未必就適合于發達國家。20世紀，城市學家霍華德提出了著名的田園城市理論，強調城市要為健康的生活和工作而設計，它不能太大，最好為農村所包圍……在當時的資本主義國家，這種超前的理念只能算是一種夢想。但在今天的中國，田園城市的理念正在變為現實。

　　（作者單位：中國人民大學經濟學院）

　　注：（1）帶*為2011年數據。

　　（2）城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率指標中，常住人口不含16周歲以下人員和在校學生。

　　（3）城鎮保障性住房：包括公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚戶區改造安置住房等。

　　（4）人均城市建設用地：國家《城市用地分類與規劃建設用地標準》規定，人均城市建設用地標準為65.0—115.0平方米，新建城市為85.1—105.0平方米。

　　（5）城市空氣質量國家標準：在1996年標準基礎上，增設了PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調整了PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值。

　　資料來源：《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》