2.生態隔離區規劃技術體系的空缺：規劃管理體系仍待完善

　　《城鄉規劃法》事實上確立了以總體規劃和控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)為中心的規劃管理體系。這種規劃管理方式強化了城市、鎮規劃區內建設用地的規劃管理，但對于規劃區外的廣大鄉村地區而言，并沒有要求必須編制控規，也難以做到控規的全覆蓋。這是因為一方面大多數鄉村缺乏規劃編制的人員和經費來完成控規層面的規劃編制，另一方面鄉村建設有許多不確定性，控規層面的規劃可能會面臨大量的修改，也使其在鄉村難以廣泛推廣。而這直接導致規劃條件的確定缺乏規劃技術的支持。因此，在承載大量鄉村的生態隔離區，服務于規劃管理的技術體系也應與城市有較大的差別。

　　3.規劃管理方式的不適應：從鄉規民約到規劃管理的過渡

　　在生態隔離區內，雖然不乏一些美麗的鄉村，但是大多數是在鄉規民約的指導下而非全在政府的規劃管理下形成的。事實上，在漫長的鄉村發展歷史中形成的鄉規民約和建設管理原則仍然起作用，在某些方面，村民不一定需要政府的規劃來實現建設管理。同時，鄉規民約與政府主導的規劃管理存在以下幾點差別，也使村民對于政府規劃管理需要一個適應期：首先，鄉規民約一般是根據村莊的特點，在漫長的歷史中逐漸演化形成的，不同村莊的建設控制原則可能不一樣，而作為政府行政管理的規劃技術，則是從公平性出發，有普遍適用性和明確的標準。其次，在鄉規民約之下，村民更加重視結果的公平性。為了保障結果的公平性，甚至會犧牲程序的正確性，這點和行政管理的出發點有很大不同。最后，關于鄉規民約的制定和解釋的權力來自于村民內部組織，是以通俗易懂、村民能夠理解的方式制定，村民自主實施，充分體現了村民自我管理、自我服務的特點，這與政府負責制定并解釋的規劃管理有很大不同。

　　從以上3個方面看，對生態隔離區的規劃管理與城鎮建設區有很多不同，特別是由于規劃管理面臨的法律依據和管理方法的不同，帶來規劃管理機制上的不同，必然會加大規劃管理技術的不同。因此，對于生態隔離區的規劃管理需要持謹慎態度，在尊重村民權益、尊重傳統的前提下，發揮規劃對建設的引導作用，提出符合鄉村地區實際的規劃管理對策。

　　成都市生態隔離區規劃管理對策：

　　促使規劃管理標準化

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　　生態隔離區規劃管理標準化的必要性

　　標準化管理是實現管理公平、降低管理成本、提高管理效率和強化管理底線的有效方式，非常適用于迫切需要實現有效規劃管理，但卻不能大幅增加管理成本的生態隔離區。這是因為標準化的規劃管理具備尋找共識和利益共同點的條件，具備實現規劃管理公開、透明的可能性，便于宣傳和爭取利益相關方的理解與支持。同時，標準化的規劃管理可以通過明確不同目標的管理底線，實現多目標的協調，形成具有普遍共識的規劃標準，由此將減少規劃調整和修改，提升規劃管理的效率。

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　　生態隔離區規劃管理標準化的方法

　　生態隔離區規劃管理標準化需要解決的核心問題是將城市層面的管理目標落實到具體的規劃管理審批中，因此需要對城市層面的管理目標進行細化分析和明確，并通過地方政府規章或者一般規范性文件進行明確，成為指導規劃編制和規劃審批的依據。在現有的規劃管理體系中，規劃管理技術規定無疑是承擔這一任務最好的主體。因為規劃管理技術規定不僅可以將城市層面的管理目標細化成為規劃管理技術的內容，用于指導規劃編制和規劃審批，還是典型的標準化規劃管理方式。

　　在制定生態隔離區規劃管理技術規定時，不僅需要對城市層面的管理目標進行細化，還需要對現狀建設情況進行詳細分析，以明確建設控制重點和利益相關方的既有權益。然后通過廣泛征求意見和利益協調，在細化的城市層面的目標和既有權益之間找到平衡點，形成規劃管理目標和內容，并將規劃管理目標和內容落實到現有規劃管理的核心環節—鄉村規劃許可證能控制的內容上，借此形成生態隔離區規劃管理標準化的技術體系(圖2)

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　　成都市的實踐：生態隔離區

　　規劃管理技術規定的編制

　　（1）細化生態隔離區規劃管理目標

　　生態隔離區在市域生態體系中主要承擔兩大功能：一是保障城鎮空間結構和生態格局的形成；二是保護市域生態資源。因此，生態隔離區內的建設不但應該避開主要生態資源，還需在功能類型上與城鎮建設區形成互補，在布局上呈現出生態化特點，并與城鎮適當隔離；在建筑控制上則以低強度建設為主。同時，對保障城鎮空間結構形成的區域進行識別，制定更有針對性的管理方式。

　　在成都市生態隔離區中，保障城鎮空間結構形成的關鍵是要確保城市近郊通風綠楔—第二繞城高速道路中心線外側500m以內(其中第二繞城高速天府新區段道路紅線外側1000m以內)至環城生態區邊界的所有生態隔離區域的實施；同時，由于成都平原的水系均源自于都江堰，故都江堰與成都市中心城之間的溫郫都(溫江、郫縣和都江堰)國家級生態示范區在生態格局中也占有重要的作用。因此，在生態隔離區的規劃管理中提出將以上兩個區域劃定為重要隔離區(圖3)，以與一般的生態隔離區(以下簡稱“一般隔離區”)區別。

　　（2）分析生態隔離區現有建設情況

　　采用成都市國土局最新的年度調查數據，對成都市生態隔離區建設用地進行統計(表1)可知，成都市生態隔離區建設用地占總用地的比例為19%，主要包含村莊用地、城鎮用地、交通運輸用地、采礦用地、風景名勝及特殊用地和工礦倉儲用地。現狀建設用地中以村莊建設用地為主，約占總建設用地的63%，其他為分散的國有建設用地，其中采礦用地和工礦倉儲用地占總建設用地的3%。

　　將成都市規劃的城鎮建設區、留白區與生態隔離區內的建設用地相加，占市域總面積的30%以上，對比國內其他大城市，已經處于較高的比例。在建設用地的分布上，重要隔離區內的現狀建設用地比例高于一般隔離區，接近一般隔離區的1.4倍(表2)。

　　從保障城市生態安全、保護市域生態格局的角度看，目前生態隔離區內人均建設用地面積已接近200m2，建設用地不宜再增加。但是從尊重農民權益的角度出發，不宜強制減少建設用地面積。