縣市城市總體規劃“超前”與“滯后”

　　之因

　　一、規劃“超前”：城市發展過于自負

　　新時期，國內經濟發展進入新常態，經濟發展和城鎮化進程進入穩步發展期。然而，我國城鄉區域發展不平衡、資源約束趨緊、生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，基本公共服務供給不足，人口老齡化加快，必將倒逼城市總體規劃在優化結構、消化庫存和補齊短板上取得突破性進展。然而事實上卻是，城市總體規劃的制定往往忽視了城市發展的態勢，其預期和判斷超出了城市發展條件，對時代預判過于超前。

　　1.城市總體規劃對人口規模的預測過于樂觀

　　以上述金沙縣和平陰縣為例，無論是從區域人口戰略還是自身發展態勢看，均屬于以人口外流為主的縣。受戶籍制度及社會保障體制等的限制，大量進城務工經商的農村人口在子女就學、社會保障等方面不能享受與城市人口同等的待遇，制約了縣市吸納、轉移農村剩余勞動力的能力。公共服務的城鄉差異是城鎮化發展的瓶頸問題，鑒于此，在城市規模的確定上應該更加理性，而不是快速膨脹。

　　2.城市總體規劃對經濟發展水平預計過于超前

　　經濟發展的基本規律一般是第二產業快速發展帶動第三產業。目前，我國縣市產業結構水平普遍滯后，主要表現在第二產業比重不高，第一產業不合理，第三產業不發達。與大中城市相比，縣市的這種結構差異尤其明顯。《中國城市經濟年鑒》統計數據表明，全國縣市三次產業比例為19.8∶47.1∶33.2。第二產業中高加工度、高附加值的高新技術產業所占的比重低，第三產業發展滯后，且以傳統服務業為主，難以有力地促進縣市經濟發展。

　　3.對用地規模盲目求大，但城市規模效益和聚集效應差

　　城鎮化之所以能推動經濟快速增長，根本原因在于城鎮化能夠有效聚集人口、資金和建設用地資源，從而產生規模效益。當前城市規模偏小，基礎設施滯后是縣市城市建設的基本形勢；用地增長與設施配套不同步是導致城市人口滯后于用地發展的主要因素，如乳山市新區大量的旅游地產因沒有供水、供暖設施，難以達到入住條件。

　　二、規劃“滯后”：城市發展過于自謙

　　縣市一方面在發展過程中未能充分認識、挖掘自身的資源，放置大好優勢不加以利用；另一方面是對周遭城市、區域的預判不準，忽視了其他區域的輻射、帶動能力，從而造成城市總體規劃中規中矩，而城市發展受市場經濟、周遭區域帶動和人們需求等因素影響而快速發展，城市擴張太快，城市總體規劃失去控制力。

　　1.缺少對區域發展環境的總體把握

　　城市的發展定位要立足某一特定區域發展實際，研究區域資源要素配置與特色資源開發利用，產業體系構建與重點產業發展，建設布局與空間結構優化調整，區域轉型發展與體制機制創新，區域統籌與跨區域分工合作，人口與資源環境、經濟與社會協調可持續發展的綜合性規劃，是對區域總體定位、戰略思路、發展目標與重點任務的總體部署和推進各項工作順利開展的行動指南。因此，城市總體規劃制定過程中需要對區域發展環境，包括區域戰略、重大基礎設施、產業政策、重要環保項目、重大事件以及各層面上位規劃進行認真梳理，把握區域發展的態勢，指導城市發展。

　　2.缺少對城市發展基礎的深刻認識和理解

　　當前縣市城市總體規劃的編制面臨兩個困境：一是規劃編制本身較為浮躁，對城市的發展條件與趨勢把握不住。例如，乳山市作為山東省乃至全國對韓日開放的門戶，在對韓日貿易方面具有先天性優勢，也是必然的趨勢；但總體規劃目標的制定脫離了這一趨勢，僅僅將其作為一個普通的沿海城市進行打造。2014年2月，中韓自貿區設立，明確將威海市和韓國仁川自由經濟區作為地方經濟合作示范區，也印證了乳山市成為對外貿易前沿的優勢地位。二是政府主導了規劃的編制。政府重效益輕投入，對能夠帶來財政收入的工業、居住用地“情有獨鐘”，對給排水、熱力燃氣等市政基礎設施，特別是對文化、體育和綠化等公共服務空間沒有充分考慮。

　　3.城市發展價值導向偏離了效率和公平

　　對于城市發展價值導向問題，很多學者認為是效率和公平的此消彼長，當很多學者在多元的城市規劃思潮面前無所適從的時候，新的城市發展展現了一種新的價值觀難題：公平的缺失，效率的喪失。城市發展的價值走向如果往公平的方向發展，應該是設施配套更加便民，資源環境集約高效。反映到用地結構上，應該是公共設施、基礎設施和綠地總量充足，布局合理。

　　“超前”與“滯后”問題解決之策

　　城市總體規劃的“超前”與“滯后”需要從兩個方面尋找對策，一方面是從規劃編制的角度，讓規劃更符合縣市這一特殊區域發展的態勢，更符合城市發展的規律，讓規劃更關注人文情懷；另一方面是規劃實施的問題，需要做到按照規劃實施，先規劃后實施，必要時先修改規劃再實施，不能先實施后規劃。因此，筆者提出了以下解決規劃“超前”與“滯后”問題的思路(圖6)。

　　一、尊重規律，把握特點，遏止“超前”

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　　客觀評價城市的發展條件，準確把握人口發展規律

　　城市總體規劃不是城市建設的決定側，而是供給側，城市總體規劃通過對城市發展規律的正確把握，可以有效引導城市建設發展。城市的發展建立在縣市獨特的發展條件之上，發展條件又分為資源條件、經濟基礎與設施支撐等內部條件以及區域發展戰略、重大事件等外部條件。城市人口規模的確定不僅需要充分考慮縣市域人口總量、年齡結構及人口遷移規律等因素，還需要考慮城市資源環境承載能力，包括水、土地及能源等資源承載力和基礎設施承載能力，把握人口發展的基本規律，避免以用地定人口的荒謬做法。

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　　城鎮化發展要與經濟發展相適應

　　當前城市總體規劃有關產業發展部分內容在逐步弱化，但是對城市定位的研究在逐步增強。研究城市定位需要準確把握產業發展的特點和區域地位，產業化與城鎮化是相鋪相成的。綜觀世界發達國家近代經濟的發展歷程，無一不體現出產業化和城鎮化相伴相隨、互相促進的特征。產業化是城鎮化的經濟內容，城鎮化是產業化的空間落實，產業化、城鎮化的進程相互促進、協調發展是現代經濟社會健康發展的重要標志。縣市必須瞄準國內外產業結構調整的新趨勢，加快產業結構升級轉型。

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　　突出城市特色，提高城市的精細化程度

　　城市特色就是城市名片，就是城市的魅力所在。縣市城市發展要邁向高的層次，除了要做到共性功能完善之外，還要做足“特”字文章，打造特色優勢，形成獨特的吸引力。若城市建設的重點從量的擴張轉變為質的提升，則非常有利于遏止“超前”。

　　構成城市特色的要素很多，對于縣市而言，重點要引入“城市設計”觀念，堅持“高點切入”，搞好規劃建設。城市規劃是城市定性、定位和定向的藍圖。城市設計就是依據規劃的原則，結合城市發展的動態趨勢，把一定區域、一定規模的空間環境和實物形態加以科學、合理、美觀地設計。引入“城市設計”觀念的規劃城市，不但能在城市建筑形式和風格上獨樹一幟，而且能充分協調“人—城市—自然”之間的矛盾，發掘和再造城市個性，形成城市的獨有特色。

　　二、突出優勢，科學發展，提拉“滯后”

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　　充分考慮周邊發達區域的帶動和輻射作用

　　“滯后”的城市總體規劃無法正確指導城市發展，在一定程度上限制了城市的發展。因此，城市總體規劃要充分考慮周邊發達區域的帶動和輻射作用，共享區域發展的基礎設施，共用產業發展的人才、技術和資金等要素，共促區域發展大事件，共保區域生態環境，全方位、多層次借力區域發展的動力。

　　(1)加強區域耦合。發達市(縣)具有較強的發展動力，提高其中心城區的輻射力和帶動力，在加強區域內部基礎設施網絡化和生態環境聯防聯治的基礎上，推進區域一體化發展，強化區域內部功能整合，提升區域綜合競爭力；推動空間結構的優化，以區域中心城市為中心，發揮各區域自組織、自協調、自調整的能動性，加強相鄰各縣的經濟聯系與合作，促進要素跨區域流動，縮小區域差距。

　　(2)加強軸帶引領與開放合作。當前，區域交通運輸方式組合條件好，具有一定發展基礎的開發軸帶主要有沿海、沿鐵路、沿公路的城鎮發展帶。依托主要交通干線形成了比較明顯的經濟隆起帶，對區域統籌具有重要意義。新時期，要繼續深化區域對外開放水平，通過開放促改革、促合作、促發展。同時，積極構建區域合作機制與交流平臺，全面促進區域和次區域合作。

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　　發掘城市內生動力，適度規劃“超前”

　　城市發展不僅僅需要借助外力，內生動力的發掘也尤為重要。產業要素的集聚是發掘城市內生動力的一種策略；經營城市也是一種策略，即把城市建設項目和發展城市本身當作一種“資源”來進行開發和經營，按照既有優勢，政府統籌規劃，利用公共管理專營優勢，進行有形資產和無形資產的資本化運作，引導多元資本投資建設。在透徹分析的基礎上，城市總體規劃編制應有預期的“適度超前”，適當放大現有的資源價值，類似于采取一種“倒逼機制”，使更多的資源被挖掘、利用，促進城市的快速發展。

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　　注重“多規合一”與全域統籌

　　由于規劃主體的不同，技術標準、編制辦法、規劃期限不一，導致“多規”存在差異、相互矛盾。“多規合一”的核心內容是各個規劃在空間上的協調。將多個規劃疊加在同一個坐標系下尋找沖突點，再通過各規劃的統籌協調，實現建設用地和非建設用地邊界、建設用地內部功能區塊的協調統一。因此，“多規合一”的本質是使多個規劃中建設用地規模和邊界吻合，“合一”的關鍵是國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃與城鄉規劃的合一。

　　通過統籌各類規劃，實現“多規合一”，能夠保障在城市建設用地不斷拓展的情況下，不觸碰土地、環保與文物等各類用地底線，避免各種產權利益糾紛，有利于用地審批程序的理順，同時亦能激發城市周邊用地活力，實現城鄉統籌發展。