第八章　支撐保障

　　與國土集聚開發、分類保護和綜合整治“三位一體”總體格局相適應，推動形成基礎設施更加完善、資源保障更加有力、防災減災更加高效、體制機制更加健全的現代化基礎支撐與保障體系。

　　第一節　加強基礎設施建設

　　完善綜合交通運輸體系。適應多中心網絡型國土空間開發格局建設需要，加快建設國際國內綜合運輸大通道，加強綜合交通基礎設施網絡建設，構建由鐵路、公路、水路、民航和管道共同組成的配套銜接、內通外聯、覆蓋廣泛、綠色智能、安全高效的綜合交通運輸體系。

　　建設發達完善的鐵路網。加快高速鐵路、區際干線、國土開發性鐵路建設，積極發展城際、市郊（域）鐵路，完善區域鐵路網絡，優化城鎮密集區交通網絡。到2030年，全國鐵路營業里程達到20萬千米以上。

　　建設順暢便捷的公路網。完善國家公路網，加快國家高速公路剩余路段建設，推進擴容路段建設，加強國省干線公路新改建，建設經濟干線公路、口岸公路、港口集疏運公路、旅游公路和國邊防公路，推進農村公路建設。到2030年，建成580萬千米公路網。

　　完善現代化水運體系。重點建設內河高等級航道和沿海主要港口。到2030年，建成干支銜接、溝通海洋的內河航道系統；進一步優化環渤海、長江三角洲、珠江三角洲、東南沿海和西南沿海地區五大區域港口群布局，形成層次分明、優勢互補、功能完善的現代港口體系。

　　完善機場布局體系。加快實施干線機場遷建、新建、改擴建工程，加大支線機場建設力度。到2030年，基本建成覆蓋廣泛、分布合理、功能完善、集約環保的現代化機場體系。

　　合理布局管道運輸網絡。統籌油氣進口運輸通道和國內儲備系統建設，加快形成跨區域、與周邊國家和地區緊密相連的油氣運輸通道。加快西北、東北、西南三大陸路進口原油和天然氣干線管道建設，完善環渤海、長江三角洲、西南、東南沿海向內陸地區和沿江向腹地輻射的成品油輸送管道，加強西北、東北成品油外輸管道建設。完善成渝、環渤海、珠江三角洲、中南、長江三角洲等區域性天然氣輸送管網，形成連接主產區、消費地和儲氣點的全國基干管網。

　　加快水利基礎設施建設。堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，集中力量加快建設一批全局性、戰略性重大水利工程，統籌加強中小型水利設施建設，提高水安全保障能力。推進江河流域系統整治，進一步夯實農村水利基礎，加強水生態治理與保護，完善水利防災減災體系。

　　加強江河湖庫防洪抗旱設施建設。繼續推進大江大河大湖治理和蓄滯洪區建設。加快中小河流、重點平原澇區治理和城市排澇設施建設，加強山洪災害防治、海堤建設和跨界河流整治。強化重要城市應急備用水源建設，穩步推進海綿城市建設，加快干旱易發區、糧食主產區和城鎮密集區抗旱水源工程及配套設施建設，做好地下水水源涵養和儲備。

　　加快農村水利設施建設。大力發展節水灌溉，完成全國大型灌區、重點中型灌區續建配套與節水改造，新建一批現代灌區。推進小型農田水利建設，積極發展牧區水利。實施農村飲水安全鞏固提升工程，進一步提高農村供水保障水平。

　　推進水資源配置工程建設。有序推進重點水源工程建設，提高重點地區、重點城市和糧食主產區的水資源調蓄能力和供水保障能力。按照確有需要、生態安全、可以持續的原則，適度有序推進引調水工程建設，控制跨流域調水工程的數量和規模，統籌解決區域資源性缺水問題。加強雨洪水、再生水、海水淡化等非常規水源利用。因地制宜開展江河湖庫水系連通工程建設，構建引排順暢、蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補的江河湖庫水網體系。

　　強化環保基礎設施建設。提升城鎮污水處理水平，加大污水管網建設力度，推進雨、污分流改造，加快縣城和重點建制鎮污水處理廠建設。加強大宗工業固體廢棄物和危險廢棄物污染防治，加快醫療廢棄物全過程管理與無害化處置設施和城鄉生活垃圾處理設施建設。建設先進高效的放射性污染治理和廢物處理體系，加快放射性廢棄物貯存、處理和處置能力建設。

　　推進信息通信基礎設施建設。加快構建高速、移動、安全、泛在的新一代信息基礎設施，形成萬物互聯、人機交互、天地一體的網絡空間。統籌布局新一代移動通信網、下一代互聯網、數字廣播電視網、衛星通信等設施建設，實現電信網、廣電網、互聯網三網融合，促進網絡互聯互通和業務融合，形成超高速、大容量、高智能國家干線傳輸網絡。建設地球觀測系統和信息高速公路。加強地理空間信息基礎設施建設。實施“寬帶中國”戰略，加快推進寬帶、融合、泛在、安全的新一代網絡基礎設施建設。加快推進寬帶網絡基礎設施適度超前建設和均衡發展，逐步推進物聯網規模化應用，加強農村地區信息通信基礎設施建設，提高農村地區信息終端普及率。

　　第二節　保障合理建設用地需求

　　保障經濟社會發展必要用地。充分發揮土地利用總體規劃、用地計劃的整體管控作用，合理安排建設用地規模、布局、結構和時序。優先保障易地扶貧搬遷等民生項目和戰略性新興產業、現代服務業項目用地，合理安排重點基礎設施項目用地。支持新農村建設，保障農業生產、農民生活、農村發展必需的建設用地。保障沿邊地區發展合理用地，促進外向型經濟快速發展。

　　合理拓展建設用地新空間。在不破壞自然環境和確保地質、生態安全的前提下，引導工業、城鎮建設優先開發低丘緩坡地及鹽堿地、裸地等未利用地和廢棄地，減少建設占用耕地，盡量不占耕地，確需占用耕地的要嚴格落實占補平衡制度。科學規劃、合理開發利用地上地下空間。依據海洋生態環境承載能力，科學合理確定圍填海規模。

　　全面提升土地節約集約利用水平。實施建設用地總量和強度雙控行動，嚴格執行建設項目用地準入標準，創新節地模式，推廣節地技術。嚴控新增建設用地，有效管控新城新區和開發區無序擴張。有序推進城鎮低效用地再開發和低丘緩坡地開發利用，推進建設用地多功能開發、地上地下立體綜合開發利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用。嚴控農村集體建設用地規模，探索建立收儲制度，盤活農村閑置建設用地。加強土地利用監測監管，實行單位國內生產總值建設用地目標考核。“十三五”期間，單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%。

　　控制國土開發強度。根據各區域資源環境承載能力、國土開發強度及在國土開發格局中的定位，合理配置建設用地指標，實行國土開發強度差別化調控。進一步優化環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區空間開發結構，嚴格控制開發強度和新增建設用地供給，積極盤活存量建設用地，降低工業用地比例。支持長江中游地區、成渝地區等重點開發區域加快產業發展與人口集聚，促進經濟社會發展，適當提高國土開發強度，穩定建設用地供給。限制農產品主產區和重點生態功能區開發強度，鼓勵整治修復農業和生態空間。到2030年，國土開發強度控制在4.62%以內。優化城鄉建設用地結構和布局，到2030年城鎮與農村建設用地面積之比調整為3.9∶6.1左右。

　　第三節　強化水資源綜合配置

　　嚴格控制流域和區域用水總量。統籌各地區水資源承載能力與合理用水需求，控制水資源開發利用強度，科學制定主要江河流域水量分配方案。

　　加強水資源保障能力建設。合理安排生產、生活、生態用水，統一調配本地與外地、地表與地下水資源。合理安排改造現有水源地，科學規劃新建和調整水源地，蓄引提調結合、大中小微并舉，建立健全流域與區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源供應體系。

　　促進水資源節約利用。建立健全有利于節約用水的體制機制，穩步推進水價改革，強化用水定額管理，加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。以水資源承載能力為依據，嚴格控制水資源短缺和生態脆弱地區的城市規模擴張。對水資源短缺地區實行更嚴格的產業準入、取用水定額控制。加快農業、工業、城鎮節水改造，開展節水綜合改造示范。加快非常規水資源利用，實施雨洪資源利用、再生水利用等工程。轉變農業用水方式，全面提高水資源利用效率和效益，到2030年，全國節水灌溉面積占農田灌溉面積的85%以上，農田灌溉用水有效利用系數提高到0.6以上。

　　第四節　構建能源安全保障體系

　　加強能源礦產勘查。按照深化東（中）部、發展西部、加快海域、開辟新區、拓展海外的思路，加強渤海灣、鄂爾多斯、四川、塔里木、東海等重點盆地油氣勘查，獲取規模儲量；加大銀額、羌塘等含油氣盆地及中上揚子地區勘查力度，實現油氣資源戰略接替。以優質動力煤和煉焦煤為重點，加快神東、陜北、晉北等國家大型煤炭基地資源勘查進程。加強鈾礦資源調查和潛力評價，加快探明一批新的礦產地。實施油頁巖和油砂資源調查與潛力評價，積極推進頁巖氣、煤層氣、致密油（氣）等非常規油氣資源勘查，在我國海域和陸域具備成藏條件的地區，探索開展天然氣水合物勘查開發。開展全國地熱資源遠景調查評價。

　　提高能源開發利用水平。推動能源生產和消費革命，優化能源結構，以開源、節流、減排為重點，確保能源安全供應。重點建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區、新疆五大重點綜合能源基地和東部沿海核電帶，構建“五基一帶”能源開發利用格局。加強深海油氣資源開發，加快常規天然氣增儲上產，推進油頁巖、頁巖氣、天然氣水合物、油砂綜合利用技術研發與推廣。加強煤層氣和煤炭資源綜合開發，提高綜合利用水平。切實提高煤炭加工轉化水平，強化煤炭清潔高效利用。在保護生態的前提下，有序穩妥開發水電，安全發展核電，高效發展風電，擴大利用太陽能，有序開發生物質能。實施新能源集成利用示范工程，因地制宜推進新型太陽能光伏和光熱發電、生物質氣化、生物燃料、海洋能等可再生能源發展，大幅提高非化石能源占能源消費總量的比例。

　　完善高效快捷的電力與煤炭輸送骨干網絡。強化智能電網與分布式能源系統的統籌建設，逐步降低煤炭消費比重特別是非電用煤比重。堅持輸煤輸電并舉，逐步提高輸電比重，擴大北煤南運和西電東送規模。結合大型能源基地布局，穩步建設西南能源基地向華東、華中地區和廣東省輸電通道，鄂爾多斯盆地、山西、錫林郭勒盟能源基地向華北、華中、華東地區輸電通道。加快區域和省際超高壓主網架建設，加快實施城鄉配電網建設和改造工程，提高綜合供電能力和可靠性。優化煤炭跨區流向，重點建設內蒙古西部地區至華中地區的北煤南運戰略通道；建設山西、陜西和內蒙古西部地區至唐山地區港口、山西中南部至山東沿海港口等西煤東運新通道；結合蘭新鐵路擴能改造和蘭渝鐵路建設，完善疆煤外運通道。

　　第五節　提升非能源重要礦產資源保障能力

　　加強重要礦產資源勘查。積極實施找礦突破戰略行動，以鐵、銅、鋁、鉛、鋅、金、鉀鹽等礦種為重點，兼顧稀有、稀散、稀土金屬和重要非金屬礦產，完善以市場為導向的地質找礦新機制，促進地質找礦取得重大突破。加強重點成礦區帶勘查，摸清海洋礦產資源家底，建設一批礦產資源勘查開采接續基地，塑造資源安全與礦業發展新格局。積極參與國外礦產資源勘探開發。到2030年，重要礦產資源探明儲量保持穩定增長。

　　強化礦產資源合理開發與保護。提高鐵、銅、鋁土礦等重要金屬礦產持續供應能力，開發石墨等新型非金屬礦物材料。積極開發利用戰略性新興礦產，加強重要優勢礦產保護，對保護性開采特定礦種實行開采總量控制。健全戰略儲備與商業儲備相互結合、礦產品儲備與礦產地儲備互為補充的重要礦產儲備體系。到2030年，重要礦產國內保障程度有所提高。

　　推進礦產資源綜合利用。加強低品位、共伴生、難選冶礦產資源的綜合評價和綜合利用，增加和盤活一批資源儲量，加快安全高效先進的采選技術設備研發與推廣，減少儲量消耗和礦山廢棄物排放。建立礦產資源采選回收率準入標準管理和監督檢查體系，開展礦產資源綜合利用試點示范，推進礦產資源綜合利用示范基地和綠色礦山建設，帶動礦產資源領域循環經濟發展，提升礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率整體水平，提高礦產資源利用效率。

　　第六節　增強防災減災能力

　　完善災害監測預警網絡。加強自然災害預測預警技術的開發、試驗與推廣普及，強化重大自然災害的早期監測、快速預警，提高對突發性自然災害的短期和中長期預測能力。建立防災減災信息共享、預報會商和預警聯動機制，強化預警信息發布能力建設。

　　加強重點區域災害防治。以自然災害高風險區、重大工程擾動區等區域為重點，加強重大自然災害和巨災隱患早期識別、風險評估、監測預警與工程防治。加強自然災害嚴重地區防災減災能力建設，提高城鄉建筑和公共設施的設防標準和抗災能力。對人口和產業密集區開展重要設施風險評估和建筑物抗震性能普查，建設綜合防災能力信息數據庫。結合新農村建設，有序組織地質災害重大隱患點移民搬遷。

　　提升災害綜合應對能力。實施自然災害防御工程。加快推進防汛抗旱、防震抗震、防寒抗凍、防風抗潮、森林草原防火、重大沙塵暴災害預防、病蟲害防治、野生動物疫病疫源防控等骨干工程建設。完善政府、社會、企業和個人共同參與的災害管理機制，進一步加強災害風險防范、應急救援和災后恢復重建能力建設，推動形成多災種共防、各部門協同、跨區域合作的綜合防災減災工作格局。

　　構建國土生態安全屏障。以重點生態功能區為依托，加快建設國土生態安全屏障。在大小興安嶺和長白山森林生態功能區以及三江平原，加強森林資源保護與修復，促進濕地恢復；在鄂爾多斯、阿拉善、塔里木盆地北沿等地，保護與恢復林草植被，增強防風固沙功能；在三江源、祁連山等地，加強草原與濕地保護與恢復，增強水源涵養功能；在黃土高原和太行山區等地，加強森林、草原等天然植被保護與恢復，增強水土保持功能；在秦巴山地、岷山、橫斷山區，加強森林資源與野生動植物物種資源保護，增強水源涵養功能；在三峽庫區，加強森林、草原等天然植被保護與恢復，增強水土保持與水源涵養功能；在西南巖溶地區，開展石漠化治理，增強水土保持與水源涵養功能；在長江中下游地區，加強湖泊濕地恢復，增強洪水調蓄功能；在南嶺山地、武夷山區，加強森林資源保護與恢復，增強水土保持與水源涵養功能；在東部沿海地區，加強沿海防護林特別是紅樹林保護與恢復，增強防護海岸和抵御臺風、海嘯等自然災害的功能；在東北、華北與黃淮海平原等地，增強生態防護功能，保障糧食生產安全；在大中城市，加強森林、草原、湖泊、濕地、農田等資源保護，增強生態防護、氣候調節與景觀綠化功能。

　　第七節　推進體制機制創新

　　健全自然資源管理制度體系。按照歸屬清晰、權責明確、監管有效的要求，加快完善自然資源資產產權制度，著力建立健全公益性自然資源資產國家統一管理制度，堅持和完善經營性自然資源資產有償使用制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然生態空間進行統一確權登記。完善自然資源監管體系，統一行使國土空間用途管制職責。以實行綜合調查評價制度、加強動態監測為基礎，建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源環境承載能力減弱的區域實行限制性開發。建立健全國土空間開發保護和用途管制制度，全面實行自然資源資產有償使用制度和生態保護補償制度，將資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系；建立自然資源開發利用獎懲機制，健全能源、水、土地節約集約使用制度；逐步建立覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域的多元化生態保護補償機制。按照有償處置、收益合理分配、強化綜合監管的原則，建立健全國有自然資源資產管理制度。

　　健全市場機制。深化自然資源資產有償使用制度改革，推進市場體系建設。擴大有償使用范圍，創新取得方式，健全占用制度，完善資源價格形成機制和收益分配制度。進一步擴大市場配置自然資源的范圍。完善自然資源使用權利體系，促進資源使用權利自由有序流轉。建立統一、開放、競爭、有序的資源要素市場體系。深化資源性產品要素價格和要素市場改革，建立反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的資源性產品價格形成機制。健全自然資源要素有形市場，加強公共資源交易平臺建設，完善交易規則，促進交易公開透明。提升資源要素市場信息監管能力，以土地市場動態監測為基礎，健全完善覆蓋礦業權、海域使用權等資源要素市場信息的統一動態監管系統，加強市場調控和監管。

　　嚴格“三線”管控。劃定城鎮、農業、生態空間，嚴格落實用途管制。科學確定國土開發強度，嚴格執行并不斷完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環保制度，對涉及國家糧食、能源、生態和經濟安全的戰略性資源，實行總量控制、配額管理制度，并分解下達到各省（區、市）。設置“生存線”，明確耕地保護面積和水資源開發規模，保障國家糧食和水資源安全；設置“生態線”，劃定森林、草原、河湖、濕地、海洋等生態要素保有面積和范圍，明確各類保護區范圍，提高生態安全水平；設置“保障線”，保障經濟社會發展所必需的建設用地，促進新型工業化和城鎮化健康發展，確定能源和重要礦產資源生產基地及運輸通道，確保國家能源資源持續有效供給。

　　實施分區引導。按照發揮地區比較優勢、促進區域協調發展、推進國土縱深開發和陸海統籌的總要求，在綜合考慮自然本底條件、經濟社會聯系、人口和產業分布等因素基礎上，明確各區域開發重點、保護內容和整治任務，制定實施差別化政策，創新管理方式，進一步強化分區引導和空間管控，促進國土均衡開發和區域協調發展。