設立雄安新區的消息近來引發熱議，這對集中疏解北京非首都功能、有效緩解北京“大城市病”有重大意義。歷史上，不少國家的首都在疏解非首都功能上都進行了探索。有些卓有成效，有些則衍生出新問題。

　　日本：“副中心”讓東京卸壓

　　日本首都東京是世界最大城市之一。戰后日本經濟起飛，東京人口迅速膨脹。

　　上世紀50年代末60年代初，日本以跨越式工業化為目標，全力發展制造業，東京被作為經濟中心之一，享受各種政策傾斜。制造業和服務業的高度密集，讓東京相對其他地區的發展差距不斷拉大，東京都市圈GDP占據日本全國近1/3。

　　產業集聚的結果是人口的集中。東京都市圈占全國面積的3.5%，但人口占全國近30%。上世紀60年代，東京的人口密度超過每平方公里4000人，是世界人口密度最大的城市。

　　上世紀80年代日本“泡沫經濟”時期，東京土地總價一度相當于美國全國土地總價，“地王”不斷涌現。日本媒體感嘆道，東京從日本全國“源源不斷地吸引能量”，“東京國”君臨天下的同時已臃腫不堪，而日本其他地方的活力則被吸干了。

　　為了改變東京“一極集中”的狀況，70年代以后，針對東京“都市病”的各種弊端，日本政府規劃的基本思路進一步明確：避免城市業務功能過度集中在都心區域，緩解東京中心區域的壓力，將產業、機構和人口逐步疏導到周邊地區。在此背景下，東京出現了諸多“副都心”和“新都心”。

　　從1958年到1985年，日本政府共有三次“首都圈整備規劃”，打造了7個副都心。日本還在東京周邊地區大建“新都心”，將一些行政部門遷移出去。如“筑波大學城”就是其中之一。日本政府的調控措施一定程度上延緩了東京的“過度膨脹”，讓東京的城市擁擠程度有所下降。與此同時，東京高昂的生活成本和商務成本也導致遷入人口下降，成為調控東京人口的“隱形因素”。

　　英國：“大倫敦規劃”利弊互現

　　上世紀40年代，英國人決心推出“大倫敦”規劃。之所以這樣做，是因為當時的倫敦，在很多人眼中已經“快裝不下越來越多的人了”。

　　為緩解倫敦嚴峻的住宅壓力，早在1903年，英國就于倫敦以北56公里處的郊區建設了世界上第一個田園城市式的衛星城萊奇沃斯，并于1920年在距離倫敦35公里處建設了第二座衛星城威爾溫田園城。上世紀40年代，英國掀起了第二次衛星城建設的熱潮，率先制定的就是大倫敦規劃。

　　1937年，英國政府為研究解決倫敦人口過于密集問題而成立了以巴羅為首的專門委員會——巴羅委員會。這個委員會提出的《巴羅報告》在1940年發表，其中指出倫敦地區工業與人口的不斷聚集，是由于具有活力的工業所起的吸引作用；認為在當時的條件下，集中的弊端遠遠大于有利因素，提出疏散倫敦中心地區工業和人口的建議。規劃方案在距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內，由內到外劃分了四層地域圈，即內圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。

　　為保障城市規劃與衛星城建設順利進行，1946年，英國議會通過《新城法》，在離倫敦市中心50公里的范圍內建設了8個衛星城。這些衛星城在分擔大城市的部分功能、緩解大城市的居住困難等方面起到了一定作用。英國政府帶頭將政府部門機構向衛星城轉移，英國大企業總部落戶“鼓勵地區”也漸成趨勢。

　　從實踐看，大倫敦規劃對控制倫敦市區的不斷擴展和改善環境起了一定作用。但新城建設投資較大，對疏散人口的作用不夠顯著；新城人口大部分來自外地，在某些方面反而增加了對倫敦的壓力。

　　印度：22個衛星城為德里“消磁”

　　作為印度的首都，新德里是印度第二大城市，也是印度最早擁有并實施城市總體規劃的大都市。上個世紀初，英國殖民者從加爾各答遷都德里，在老德里的南部規劃了新德里城區。印度獨立時，殖民時期的總督府成為總統府，其周邊地區成為印度中央政府的行政中心。當時，印度政府并未尋求將首都建成政治、經濟、教育的綜合中心，而是讓孟買保留了其經濟、金融中心及第一大都市的地位。外國使館區以及大學區域位于當時新德里南部比較荒涼的地方。

　　德里的現代化規劃始于1957年。當年，印度政府設立了德里發展局并提出《德里開發法案》。為了滿足居住、商業等持續增長的需求，德里發展局在規劃初始就提出了發展衛星城的戰略。第一個衛星城建于上世紀80年代早期，位于德里西北部。

　　1985年，印度又進一步成立了國家首都大區計劃委員會，提出《國家首都大區計劃委員會法案》，該法案強調了衛星城的“消磁”（即疏散）功能，將首都人口、特別是新移民向都市區周邊的衛星城疏散。由于印度是多宗教國家，且一些宗教間有著錯綜復雜的矛盾，所以法案特別強調首都的衛星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民時出現選擇性。

　　在先后兩個城市規劃法案的推動下，國家首都大區——即廣義上的德里——現在已經有了22個衛星城，這些衛星城分屬德里周邊的哈里亞納、拉賈斯坦和北方邦這3個邦。印度首都新德里加上眾多衛星城，面積5.8萬平方公里，人口4600萬人。

　　根據德里的土地政策，只有德里發展局擁有土地開發的權力，然而由于其緩慢的開發速度無法滿足需求，從獨立初期難民潮時人們就開始自己非法建設和開發住房。德里大約近400萬人口居住在這樣的非法居住區。德里還有大量的由非法搭建的臨時性建筑組成的貧民區，據不完全統計，近300萬人居住在這種貧民區里。

　　大量人口的郊區化居住模式凸顯了交通問題。調查表明，在德里等公交車平均需要70分鐘。德里私人汽車的擁有量也很高，加上路況不良，交通堵塞現象嚴重。德里在季風來時經常下暴雨，加劇交通擁堵，曾有居住在衛星城的人下班開車回家，到家已是次日凌晨2點。