目前，我國已有12個省份試點9處國家公園，國家公園體制的建立進入總結(jié)推廣經(jīng)驗的關(guān)鍵階段。

　　日前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第37次會議審議通過《建立國家公園體制總體方案》。會議強調(diào)，建立國家公園體制，對相關(guān)自然保護地進行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法律保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。業(yè)內(nèi)人士分析，形成國家公園體制總體方案后，我國第一個真正意義上的國家公園應(yīng)很快能現(xiàn)身。

　　國家公園并不是一個新名詞。美國是這方面的先行者，1872年美國國會批準(zhǔn)設(shè)立了美國、也是世界上最早的國家公園，即黃石國家公園。自黃石國家公園設(shè)立以來，全世界已有一百多個國家設(shè)立了上千處風(fēng)情各異、規(guī)模不等的國家公園。當(dāng)然，各國對于國家公園的定義未必一致，但是總體上都是指向自然保護區(qū)。

　　目前，我國已有12個省份試點9處國家公園，國家公園體制的建立進入總結(jié)推廣經(jīng)驗的關(guān)鍵階段。關(guān)于推進國家公園體制建立的整體框架目前已經(jīng)有了共識，包括頂層設(shè)計、明確管理主體、編制全國國家公園發(fā)展規(guī)劃、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、啟動國家公園立法、研究投融資政策、明確建設(shè)程序、出臺規(guī)范性指導(dǎo)文件等。但要順利推進國家公園體制建設(shè)，應(yīng)以試點過程中的深層次矛盾和問題為著力點，厘清國家公園的定位、國家公園與現(xiàn)行自然保護地的整合與協(xié)調(diào)，以及國家公園的保護與發(fā)展等三方面問題。

　　國家公園的定位

　　國家公園應(yīng)該堅持什么樣的定位？中央深改組會議強調(diào)，要“堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念”。我國現(xiàn)有公園體系包括國家、省、市縣、城市與街區(qū)五級，并涵蓋自然生態(tài)與環(huán)境、人居環(huán)境。其中，國家公園位于公園體系的“金字塔”頂端且引領(lǐng)整個公園體系，具有“國家代表性”，體現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境的獨特性、多樣性和全局性；國家公園的“公益性”主要體現(xiàn)在生態(tài)效益方面，其優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品能夠提供強大的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，以滿足對應(yīng)國家層級的需求，使全國人民都能夠感受到這種最普惠的民生福祉。

　　“國家代表性”和“全民公益性”表明了國家公園的公共產(chǎn)品特征，因此國家級自然保護區(qū)應(yīng)確定為中央事權(quán)。然而，目前國家級及各級自然保護區(qū)主要由地方出錢、出力、出人來維持運行：一方面，造成自然保護區(qū)建設(shè)的成本地方承擔(dān)與效益的全國意義之間不對稱，使得一些地方對自然保護區(qū)的工作積極性下降；另一方面，自然保護區(qū)所屬地區(qū)或相對集中地區(qū)也往往是社會經(jīng)濟水平相對落后的地區(qū)，地方財力有限。這一矛盾應(yīng)當(dāng)在國家公園體制中得到高度重視和有效解決。

　　以管理體制中基礎(chǔ)性的資金機制為例，應(yīng)依據(jù)“劃定生態(tài)保護紅線、實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，對以國家公園功能為核心職能的主體功能區(qū)，建立系統(tǒng)匹配的國土空間開發(fā)保護制度，構(gòu)建以中央級政府財政為主的籌資機制，完善這些區(qū)域的生態(tài)補償機制，以實現(xiàn)國家公園的資金機制創(chuàng)新，確保其公益性。國家級以下的其他類型的自然保護地，宜實行分級分類管理，主要界定為地方各級政府的事權(quán)，明確相關(guān)責(zé)任及其職能，做好中央財政與地方各級財政支持相結(jié)合、保護開發(fā)利益在各級地方合理分配的機制，充分調(diào)動地方積極性。除此之外，還需要打通其他投資渠道。參照美國國家公園的經(jīng)驗，除了自身的經(jīng)營收入之外，還有中央財政、慈善機構(gòu)、企業(yè)贊助等重要投資渠道。

　　從試點情況來看，存在哪些不足

　　會議強調(diào)，要構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。這里就涉及國家公園與現(xiàn)行自然保護地的整合與協(xié)調(diào)問題。其中關(guān)鍵是，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，基于國家公園厘清現(xiàn)行國家各類自然保護區(qū)的橫向聯(lián)系。

　　不得不承認(rèn)，現(xiàn)有的部門分治和行政區(qū)劃分隔，很大程度上使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)被人為分割，交叉重疊和碎片化現(xiàn)象明顯，影響了保護功能的發(fā)揮。且以往的自然保護地類型較多，大多是由地方申報、部門為主審批而建立，這種自下而上申報的做法使得一些重要自然生態(tài)系統(tǒng)由于某些地方積極性不高而未被納入保護。國家公園有多種類型，科學(xué)性和專業(yè)性較強，業(yè)務(wù)管理上與多部門有交集，任何一個部門都難以單獨完成管理目標(biāo)。目前存在的既行使自然保護區(qū)監(jiān)督權(quán)又直接實施部分自然保護區(qū)管理的現(xiàn)象，需要在國家公園體制建設(shè)中得以解決。

　　從國家公園體制試點情況來看，創(chuàng)新性尚顯不足。國家公園體制試點的目的就是要理順國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園等各類保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和運行機制，形成可復(fù)制、可推廣的保護管理模式，為建立統(tǒng)一規(guī)范的中國特色國家公園體制提供經(jīng)驗。目前我國已有三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、長城、香格里拉普達措、大熊貓和東北虎豹9個國家公園體制試點區(qū)，涉及青海、湖北、福建、浙江、湖南、北京、云南、四川、陜西、甘肅、吉林和黑龍江等12個省份。但是，其中絕大多數(shù)以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，有的地方不當(dāng)經(jīng)營現(xiàn)象比較嚴(yán)重，更多看重國家公園品牌的經(jīng)濟效益，試點情況既不規(guī)范、也不公益，沒有能夠緩解和處理好保護、服務(wù)與經(jīng)營之間的矛盾。

　　我們需要認(rèn)識到，建立國家公園體制不單是建立一些國家公園實體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制，從頂層設(shè)計入手解決這些問題，在突出公益性的前提下，進行統(tǒng)一、規(guī)范、公益的管理。為此，有必要對國家公園試點區(qū)內(nèi)各類保護地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進行清理規(guī)范和歸并整合，對現(xiàn)有各類保護地的管理機構(gòu)進行整合，實現(xiàn)“一個牌子、一個管理機構(gòu)”的管理模式，并積極探索跨行政區(qū)保護管理的有效途徑。國家公園宜作為自然資源產(chǎn)權(quán)獨立單元由國土部門登記，由資源管理部門實施管理，由綜合部門實施監(jiān)督。

　　堅持適度開發(fā)與保護

　　在國家公園體制中，最核心的問題是如何處理好開發(fā)與保護之間的關(guān)系。

　　國家公園的開發(fā)一方面要與人口、經(jīng)濟活動規(guī)模相匹配，另一方面要完成其自身的生態(tài)保育任務(wù)。國家公園的主體目標(biāo)是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，而非大搞旅游等開發(fā)活動。當(dāng)然，大多數(shù)國家公園除了具備自然保護的主體功能外，同時兼有科學(xué)研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區(qū)發(fā)展等輔助功能。由于國家公園大多數(shù)處于欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護主體功能的同時，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復(fù)合效益。然而務(wù)必牢記的是，國家公園的保護功能具有最高優(yōu)先級，當(dāng)其他功能的發(fā)揮影響到保護功能的實現(xiàn)時，就要服從、服務(wù)于“保護”這個根本目標(biāo)。

　　與此同時，強調(diào)“保護第一”并非是要“絕對的保護”，更不是要打造“無人區(qū)”式的國家公園。在滿足國家公園生態(tài)效益的前提下，也不能把國家公園完全封閉起來。國家公園的核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)嚴(yán)格禁止人為活動；在不影響保護的前提下，可以考慮在可接受的范圍內(nèi)拿出極小比例的面積作為游憩展示區(qū)，進行最低限度的必要設(shè)施建設(shè)，并通過規(guī)范的管理引導(dǎo)民眾進入，使民眾能夠感受自然之美，接受環(huán)境教育，培養(yǎng)愛國情懷，促進社區(qū)發(fā)展。總體而言，國家公園的建設(shè)，需要堅持適度開發(fā)與保護。

　　我國的國家公園體制起步于生態(tài)文明建設(shè)的新起點，目前已進入試點改革的攻堅階段。為此，需要直面矛盾和問題，妥善處理好以上提到的三方面問題，才能行穩(wěn)致遠，促進具有中國特色國家公園體制建設(shè)的健康發(fā)展。