一、城市化的本質是什么?

　　按照維基百科的定義，城市化是隨著經濟發展水平不斷提高，產業結構不斷升級過程中是農業勞動力像非農產業轉移就業、農村人口向城市地區集聚居住，以及整個社會不斷適應這一變化的過程。我特別關注后面這句話，"整個社會不斷適應這一變化的過程"。按我的理解，所謂整個社會不斷適應這一變化的過程，主要是制度上不斷改革完善，適應人口流動的過程，這一點在中國格外重要，因為中國過去有著阻礙城鄉之間要素自由流動的城鄉分割體制，這一體制雖然在過去近四十年的改革過程中有所改進，但尚未根本改變。

　　我國改革開放后保持了年均9%以上的高速增長，也帶來了城市化水平的持續提高，平均每年提高約1.04個百分點，有人說我們用幾十年時間，走過了一些發達國家上百年的城市化進程。在這個過程中，農村勞動力向非農產業配置，以及農村土地資源向非農產業和城市地區配置的中國特色方式，在一定程度上降低了非農產業和城市發展的成本，在中國工業化和城市化過程中扮演了非常積極的作用，但也導致了一些問題。這些問題的產生，與我們的制度改革還不能很好適應城市化快速發展是密切相關的。所以，理解中國的城市化問題，不能只看到城市建設、城市規劃、基礎設施等技術問題，更主要的是制度改革問題。今天主要介紹兩個方面的制度改革問題。

　　二、戶籍制度改革

　　我國目前外出打工就業的農民有2億多人。還有近1億已經擁有城鎮戶籍，在不同城市之間轉移就業的城市人口，這些人總體上是從小城鎮、中小城市向更大城市轉移就業的人群，文化層次相對較高，很多都是大學畢業生。為了便于城市人口管理，使這些流動人口能夠享受更加公平的公共服務，國務院出臺了戶籍制度改革的決定，要求除特大城市之外的城市放開落戶限制，特大城市以上的城市也要設立公開透明的落戶條件，讓流動人口對能否落戶有穩定的預期。除此以外，還實行了針對流動人口的零門檻居住證制度，試圖通過居住證制度，使那些在城鎮居住但沒有本地城鎮戶口的常住人口，能夠享受子女就學、基本醫療等基本公共服務。由于我們在制度上已經基本不限制基于就業的流動，因此戶籍制度改革和居住證制度改革，本質上是想要解決的是流動人口的公共服務待遇問題。

　　但從戶籍制度改革和居住證制度實施的實際情況看，各地的做法并沒有完全達到國務院文件的要求，有的城市落戶門檻不僅沒降低，反而進一步提高了，有的甚至還以各種名目往外趕人，有的城市居住證領取還設置了名目不同的門檻。在我看來，這些打折扣的做法，問題不在于沒有不折不扣地貫徹國務院文件要求，更主要的在于有違公平正義的核心價值觀要求。因為作為一個城市勞動者，不管他(她))是不是擁有本地戶口，他們對本地經濟和財政收入的貢獻，與擁有戶口的本地勞動者是完全一樣的，本質上應該享受與當地戶籍人口完全同等的社會待遇。不給就是歧視，不給就是不公。由于很多城市還將購車、買房等與戶籍掛鉤，進一步造成了對非戶籍常住人口的不便，使得這群人對現行制度和政策的積怨日深，不利于社會和諧穩定，需要進一步放開限制、降低門檻，促進流動人口的市民化。

　　三、土地制度的改革

　　與城市化相關的土地制度主要有兩個方面，一是城市建設用地的供給制度，二是農村土地制度的改革。

　　從城鄉建設用地制度看，出于對耕地保護的需要，我國對城鎮建設用地實行嚴格的中央計劃管理制度，各地的建設用地數量由國土資源部代表中央政府進行計劃分配額度的管理，這是我國改革開放后保留的少有的計劃配給領域。由于地方政府在計劃額度基礎上壟斷了土地一級市場以及相應的土地出讓收益，這一制度對控制建設用地占用規模、保護耕地、增加地方財政收入等起到了積極作用。由于建設用地配給規模不能完全滿足地方政府工業和城市建設用地的需求，在不占用耕地基礎上，國土資源部在一些地區開展了"增減掛鉤"試點，就是農村建設用地減少規模與城鎮建設用地增加規模掛鉤，按額度給了地方政府騰出建設用地，復墾后相應增加城鎮建設用地的規模和自主權，實現了耕地不減少，建設用地增加的目的。在此基礎上衍生了重慶的地票制度，使農村建設用地減少形成的城鎮建設用地額度，可以在地票交易所交易，城鎮建設用地需求方可以在地票交易所購買相應的建設用地額度。這一做法更好地發揮了市場機制作用，提高了增減掛鉤機制下建設用地額度的市場配置效率，為農民提供了建設用地的市場化有償退出機制。為了鼓勵各地使在當地就業的外來農業轉移人口落戶并享受與當地居民同等的公共服務，國土資源部有開展了建設用地規模與落戶人數掛鉤的機制，使得那些落戶外來人口較多的城市也能相應得到較大的建設用地計劃額度。這些建設用地制度的改進雖然在計劃供應剛性基礎上增加了彈性，在一定程度上更好滿足了不同地區城市建設用地的需求，但也存在以下突出問題。

　　一是計劃配置土地資源導致的資源錯配問題。一些發展較快、流入人口較多的城市不能得到相應的建設用地資源匹配，加之對超大城市和特大城市實施控制制度，而這些城市吸納外來人口更多，導致超大城市、特大城市建設用地緊張，地價持續攀升，房價高企。

　　二是增減掛鉤機制下形成的建設用地配置效率偏低。由于增減掛鉤形成的建設用地規模只能在縣域范圍內進行配置，主要配置在縣城或小城鎮，那些成長較快、用地效率更高的城市不一定能得到增減掛鉤的建設用地規模，降低土地資源配置的整體效率，如果能在全省范圍內進行配置或交易，可以大大提高這一效率。

　　三是增減掛鉤制度導致多地實行趕農民上樓的強制行為。為了獲取農村建設用地復墾帶來的城鎮建設用地增加，很多地方以城鎮化的名義將農民趕進樓房，以獲得農村建設用地容積率提高帶來的城鎮建設用地增加及其利益。導致農村變樣成為"城鎮"，農民生產生活也帶來諸多不便。

　　四是城市低效用地或廢舊用地再開發受到現有土地出讓方式和用途管制的制約，增加了難度。

　　從農村宅基地和承包地制度看，通過實行農地"兩權分離"和"三權分離"，農民承包地流轉的制度基礎基本建立，有利于耕地通過流轉實現適度規模化、專業化經營，提高農業現代化水平，促進農村一二三產業融合發展，進城農民也可以通過轉讓出租、入股等不同方式，獲得相應的財產性收入。進城農民不用的農村住宅和宅基地，也可以通過出租、入股、有償退出等不同形式，獲得相應的用益物權收入。這些制度性改進和安排，有利于提高農村土地資源的配置效率和效益。

　　但是，這一基于農村土地集體產權性質不變的產權改革舉措，依然存在一些問題。

　　一是產權流轉合約存在期限偏短，穩定性不夠等缺陷，不利于對土地的長期投入和改良。

　　二是由于不具有土地所有權，對土地的經營缺乏可持續發展的考慮，存在過度開發獲利等短期行為，對耕地的地力存在過度開發和利用。

　　三是許多耕地流轉后更傾向于從事收益較高的經濟作物種植和生產，不愿意用于糧食等低收益作物生產。如果用于糧食生產，則很難獲得出讓收入，導致不少耕地難以轉讓出手而撂荒。

　　四是進城農民宅基地有償退出的制度尚未定型和建立，隨著土地收益的不斷提高，更多進城農民選擇不落戶而保留在農村的土地權益，使得農村人口雖然不斷減少，但農村居民點用地反而進一步增加。我國過去雖然減少農村居民2億多人，但農村居民點占地反而增加了4000萬畝左右，這樣的制度實際上并不利于耕地的保護。

　　四、繼續完善城市化體制機制

　　我國仍處于城市化30%-70%的快速發展期，城市化的動力依然強勁，這是由我國還存在較大的城鄉差距決定的。我國城鎮居民和農村居民人均收入差距還在2.7倍左右，如果把城鄉之間公共服務差距也算進去，差距更大。城鄉差距越大城市化的動力就越強，這是由人往高處走的規律決定的。

　　城市化是未來我國發展需要完成的經濟社會轉型，繼續完善城市化制度，是未來我國結構性改革的重要內容。通過完善城市化制度安排，使我國的城市化進程更加順利、更少障礙，可以更加充分地發揮城市的規模經濟效應和分工細化效應，通過城市的創業創新效應擴大就業，大大提高農村勞動力和土地的資源配置效率。以我國第一產業與第二第三產業勞動生產率的差距來看，轉移一個農業勞動力到非農產業就業，就可以提高近3倍勞動生產率，土地資源在農業和非農產業配置的轉換所帶來的資源配置效率提高將更加顯著。因此，城市化的推進，將大大提高我國的資源配置效率，這與供給側結構性改革的目標是完全一致的。此外，更多的農業轉移人口落戶，還會減少農村的留守兒童和留守老人，環節由此帶來的社會問題，讓農村兒童更早接受城市現代文明的洗染。

　　未來的城市化制度改革，應該以徹底破除城鄉分割的二元體制，促進城鄉要素的雙向自由流動為目標來展開，真正發揮市場對城鄉要素配置的決定性作用。在土地制度改革方面，可以在現行改進措施基礎上進行總結完善，把可以推廣的好做法通過制度形成規范，積極穩妥地逐步加以推進;對有待進一步改進的繼續進行探索，形成新的經驗和做法。應該根據新形勢和新階段的發展特征，破除圍繞農村土地制度改革形成的老觀念和歷史教條，畢竟我國非農產業發展形成的就業機會和城鄉社會保障體制，已經與歷史上失地農民的悲慘環境大不相同，今后對進城穩定就業和落戶居住的農業農村轉移人口，完全可以在"兩地"有償退出方面開展更符合實際的探索和試點。在戶籍制度和居住證制度改革方面，應該要不折不扣地落實好國務院文件的規定，推進更多農業轉移人口和其他常住人口落戶和市民化，以更好體現社會公平正義。我個人認為，城市化順利推進形成的結構性改革效應，不僅有利于中國經濟的持續增長，還有利于加快人的現代化和社會的長期和諧穩定。

       （作者徐林為國家發展和改革委員會中國城市和小城鎮發展中心主任，本文為在北大國家發展研究院中國季度經濟形勢會議上的發言)