2018年1月4日，上海市政府正式發(fā)布《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（簡稱“上海2035”），提出，到2035年，上海市要基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市。規(guī)劃同時(shí)要求，要嚴(yán)格控制常住人口規(guī)模，至2035年常住人口控制在2500萬人左右；按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長要求，鎖定建設(shè)用地總量，控制在3200平方公里以內(nèi)。

　　筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃要把上海建設(shè)成創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城的國際大都市這個(gè)總體方向是正確的，但把人口控制在2500萬人左右，有悖于以人為本的原則，而且嚴(yán)重脫離實(shí)際，實(shí)在是作繭自縛，不利于上海未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，從全國范圍來看，更是浪費(fèi)了大量寶貴的土地資源。

　　一般來說，一個(gè)國家的人口越多，其首位城市的人口也會(huì)越多。一億多人口的日本，其最大城市東京都市圈有3700 萬人口。中國是全世界人口最多的國家，而上海是中國人口最多的城市，按照正常的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)該至少按照5000 萬人口來規(guī)劃，才能夠把中國人口的規(guī)模優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。

　　由于創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很強(qiáng)的聚集效應(yīng)，世界上的科技和文化創(chuàng)新中心都集中在少數(shù)幾個(gè)都會(huì)區(qū)。而一個(gè)國家或區(qū)域的人口規(guī)模優(yōu)勢，往往體現(xiàn)在對本國或本區(qū)域最具人口吸附作用的中心城市的經(jīng)濟(jì)活躍度上。年輕人要到大城市，是創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的活力。根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2016年末，上海市常住人口總數(shù)為2419.70萬人。如果到2035年把上海市常住人口控制在2500萬人，這意味著只比2016年末增加不超過81萬人。如果從2016年到2035年這19年時(shí)間里，上海常住人口增加不超過81萬人，這意味著平均每年增加不超過4.3萬人。這樣，上海能吸收多少外來的年輕人口？過去幾年上海的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)活力不如北京和深圳的重要原因, 是年輕人口流入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如北京和深圳。

　　根據(jù)《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，上海全市戶籍人口中60歲及以上老年人口達(dá)到436萬人，占總?cè)丝诘?0.2%。根據(jù)上海老齡科研中心預(yù)測，上海人口老齡化在“十三五”期間將進(jìn)一步深化，到2020年，上海戶籍60歲及以上老年人口總數(shù)將超過540萬人，且隨著時(shí)間推移規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)2010年人口普查的數(shù)據(jù)，上海的總和生育率大約為0.7，只有更替水平的1/3。這意味著，如果沒有外來人口流入，只要兩代人的時(shí)間，上海的出生人口就會(huì)剩下十分之一。目前在上海工作的年輕人中，外地戶籍人口已經(jīng)占到一半左右，而這些人往往更有奮斗的動(dòng)力。嚴(yán)格控制上海人口的政策，使得其中很多人不得不面臨少生或者離開上海的兩難選擇。如果上海真的成功地控制到2500萬人，到2035年，上海將必然是極度老化，創(chuàng)新能力肯定被北京和深圳拋在后面。

　　有人擔(dān)心，如果上海不控制人口，會(huì)導(dǎo)致入學(xué)難、就醫(yī)難和交通擁堵等大城市病。實(shí)際上，大城市病的根源，不是城市人口太多，而是城市規(guī)劃不足。如果按照5000萬人口規(guī)模來規(guī)劃，入學(xué)問題、就醫(yī)問題和交通問題會(huì)比現(xiàn)在好得多。人口密度高的城市，有利于環(huán)境和公共交通的高效利用，只要規(guī)劃充足，大城市病完全可以解決。東京、紐約的中心地區(qū)的人口密度和規(guī)模都不亞于上海，但這些城市很好地解決了城市的交通和環(huán)境問題。如果未來人口按照2500萬規(guī)劃，道路、地鐵、學(xué)校和醫(yī)院等設(shè)施將嚴(yán)重供給不足。即使嚴(yán)控外來人口，由于大城市擁有比中小城市更優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療等公共資源，不少外地人還是想方設(shè)法要到上海來就醫(yī)和上學(xué)，這將導(dǎo)致更嚴(yán)重的入學(xué)難、就醫(yī)難和交通擁堵。

　　當(dāng)今世界上絕大多數(shù)國家，城市規(guī)劃中的人口目標(biāo)只是個(gè)預(yù)測數(shù)據(jù)，而不是“控制目標(biāo)”，不會(huì)采取“將人口數(shù)量控制在XX萬人”這樣的表述。控制大城市人口是犯了限制生育一樣的錯(cuò)誤。人不僅是城市的負(fù)擔(dān)，更是城市的貢獻(xiàn)者，而且平均意義上貢獻(xiàn)要大于負(fù)擔(dān)，否則人口更多的城市不可能更發(fā)達(dá)。

　　與人口控制目標(biāo)同樣離奇的是，“上海2035”竟然要求“規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長”，并且劃定“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線”。建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長的要求，無疑將進(jìn)一步人為加大上海建設(shè)用地的短缺。限制城市建設(shè)用地的政策會(huì)使城市的土地供應(yīng)不足，從而推高了房價(jià)。而高房價(jià)是抑制大城市生育率的一個(gè)重要因素。上海等大城市集中了中國的精英，如何讓大城市里的年輕人能夠安居樂業(yè)，繁衍后代，是中國城市化的關(guān)鍵的目標(biāo)之一。

　　其實(shí)，上海并不真正缺地。2015年上海僅耕地面積就還有1800多平方公里，相當(dāng)于上海現(xiàn)有建設(shè)用地的將近60%。上海并不是一個(gè)獨(dú)立的國家，沒有必要保有耕地來滿足某種人為設(shè)定的農(nóng)業(yè)自給率。將這些土地用于提升生活環(huán)境，建設(shè)更多的住宅、商場、學(xué)校、醫(yī)院、公園和各種公共設(shè)施，讓愿意來上海奮斗的年輕人能夠安居樂業(yè)所帶來的使用價(jià)值和社會(huì)效益，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過將這些土地用于農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的價(jià)值。由于一線城市的人均占地面積通常要小于中小城市，更小于農(nóng)村，讓愿意在上海奮斗的年輕人能夠在上海成家立業(yè)，養(yǎng)兒育女，而不是回家鄉(xiāng)去購買或者建造一年住不了幾天房屋，從全國范圍內(nèi)來看其實(shí)會(huì)節(jié)省大量土地。所謂城市規(guī)劃要“留白”的做法，不僅不利于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從全國來看，更是嚴(yán)重浪費(fèi)寶貴的土地資源。

　　針對規(guī)劃中的數(shù)據(jù)“上海建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)到陸域面積的46%，遠(yuǎn)高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市20%-30%的水平”，上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授陸銘評論說：“我特別提醒一下，這個(gè)在上海經(jīng)常被引用的，用來支持上海減量供應(yīng)建設(shè)用地的，東京的土地開發(fā)強(qiáng)度數(shù)據(jù)是錯(cuò)的，而且是嚴(yán)重錯(cuò)誤。如果按照這個(gè)來算，東京的人口密度將達(dá)到2萬人每平方公里，而上海的建成區(qū)人口密度平均只有1萬不到。換句話來說，上面這個(gè)數(shù)據(jù)里的東京開發(fā)強(qiáng)度是錯(cuò)的。實(shí)際情況是在東京都范圍內(nèi)除了少數(shù)公園綠地開發(fā)強(qiáng)度可以說接近于百分之百。按照這個(gè)數(shù)據(jù)來指導(dǎo)上海的實(shí)踐，將會(huì)嚴(yán)重制約上海的土地供應(yīng)和未來城市發(fā)展。”

　　自2016年底以來，武漢、西安、長沙等二線城市上演“搶人大戰(zhàn)”，對大學(xué)畢業(yè)生落戶設(shè)定零門檻，并在購房、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等各方面給予政策和資金支持。正如國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎在接受央視采訪時(shí)說，“城市之間的競爭，歸根到底是人口的爭奪戰(zhàn)。” 2010年人口普查顯示，80后、90后、00后的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億，三十年間萎縮了33%。特別是，從2015到2025年十年間，21到25歲的年輕人口將萎縮36%。可預(yù)見的是，年輕人口將越來越稀缺，“搶人大戰(zhàn)”有望愈演愈烈。如果上海仍然堅(jiān)持控制人口的政策，那么，隨著二線城市崛起，上海在未來城市競爭中的優(yōu)勢將不斷弱化。

　　（原標(biāo)題：大城市規(guī)劃留白是浪費(fèi)土地資源）