黨的十九大報告明確提出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。國家發展改革委員會近日印發了《三江源國家公園總體規劃》，這對建立以國家公園為主體的自然保護地體系，持續推進生態文明體制改革具有重要的現實意義。除了三江源外，第一批國家公園還包括東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措國家公園。為推動我國自然保護地體制建設，應加快編制這些國家公園的總體規劃。

　　科學編制國家公園總體規劃是黨中央、國務院統籌推進“五位一體”總體布局的重要舉措，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要行動，是建設人與自然和諧共生現代化的具體實踐。科學編制國家公園總體規劃，有利于創新生態環境監管體制機制，從根本上實現自然資源資產管理與國土空間用途管制的“兩個統一行使”；有利于實行最嚴格的生態保護，加強對山水林田湖草生態系統的永續保護；有利于處理好經濟發展與資源環境承載力之間的關系，促進生產生活條件改善，形成人與自然和諧發展新模式。

　　一要統一明確國家公園總體規劃的具體要求。目前，第一批國家公園包括了水源涵養區、珍稀動物保護區、重要歷史文化遺跡以及風景名勝區等。國家公園總體規劃必須結合現行保護地功能區劃和管控要求，科學規劃空間布局，明確功能分區、功能定位和管理目標，統一用途管制與規范管理，系統保護自然生態系統和自然文化遺產的原真性與完整性。

　　保護優先，協調發展。要始終堅持生態保護優先，保障代際公平。把握生態系統演替規律，加大對山水林田湖草的系統保護和修復，實行休養生息政策，帶動國家公園內外統籌協調發展。

　　統籌規劃，科學布局。要統籌各類空間性規劃，著力處理好國家公園與園區內各類保護地的關系。優化功能布局，確定各園區功能定位和管控保育目標，落實多規合一。

　　創新引領，深化改革。要創新體制機制，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的生態保護管理體制。加大重點領域和關鍵環節的改革力度，結合實際大膽探索，全方位開展國家公園體制試點。

　　文化傳承，共建共享。充分尊重地域民族文化，挖掘、傳承、發揚本土文化的生態保護基因。發揮政府在國家公園建設中的主導作用，堅持人與自然和諧共生，實現國家公園建設成果全民共享。

　　二要清晰定位國家公園總體規劃的功能分區。不同類型國家公園的功能定位也不相同。以三江源國家公園為例，維護其水源涵養以及穩定的生態系統服務功能尤為重要，需要按照生態系統功能、保護目標將三江源國家公園劃分為核心保育區、生態保育修復區、傳統利用區，對不同分區實行差別化管控策略，實現生態、生產、生活空間的科學合理布局和可持續利用。

　　核心保育區是維護自然生態系統功能、實行更加嚴格保護的基本生態空間。這類地區應采取嚴格保護模式，重點保護好雪山冰川、江源河流、湖泊、濕地、草原草甸和森林灌叢，著力提高自然生態系統的生態服務功能。

　　傳統利用區是國家公園核心保育區以外的區域，這類地區生態狀況總體穩定，是傳統的生活、生產空間，是承接核心保育區人口、產業轉移與區外緩沖的地帶。這類地區城鄉建設用地必須嚴格管控。

　　生態保育修復區是在生態系統和生態過程評價的基礎上，將傳統利用區內中重度退化地區劃為的區域。這類地區需要加強水土流失防治和自然封育，強化自然恢復和實施禁牧等必要的人工干預措施。

　　三要科學提升國家公園總體規劃的管理水平。目前，國家公園所在區域屬于重要生態功能區或者歷史文化遺跡所在地，要提升國家公園總體管理水平，必須堅持城鄉環境治理并舉，加強環境連片整治。以生態環保綠色理念引導城鄉建設和風貌整治，完善污水處理基礎設施，制訂國家公園分散式污水處理適用工藝、技術、標準和管理規范，加快推廣應用。對垃圾收集分類、收運儲藏等做出全面的制度和技術設計。強化對各類生態修復工程建設的環境管理，實行最嚴格的施工管理措施。對歷史遺留的采礦跡地和其他工程的生態損害地進行生態修復和環境整治。全面禁止新的采礦權設置和商業性勘探，對已有礦業權開展評估，建立逐步、合理、依法退出機制。

　　四要統籌完善國家公園總體規劃的科技支撐。統籌完善國家公園總體規劃的科技支撐，是實現國家公園戰略目標的重要保障。按照體制機制、生態保護關鍵技術、生態機理和生態監測信息化等主要科研方向，開展重點課題研究，為國家公園生態保護和可持續管理提供依據。在應用基礎研究上，開展生態和社會本底調研，提升對生態系統演變機理、生態安全格局及氣候變化影響等關鍵領域的認知能力，有針對性地提升退化生態系統的生態修復技術水平。搭建綜合數據共享和信息發布平臺，強化科研經費支持，整合科研基礎設施和資源，統籌完善國家公園總體規劃的科技支撐。

　　五要加強國家公園總體規劃的監督考核。建立健全國家公園總體規劃實施的監督機制，落實監督責任，加大監管力度，重大事項及時向黨中央、國務院報告。建立健全信息公開、政務公開、項目公示等制度，搭建公眾參與平臺，自覺接受社會監督。建立舉報制度和權利保障機制，保障社會公眾的知情權、監督權，接受各種形式的監督，不斷提升國家公園的社會化管理水平。同時，加強對國家公園生態系統狀況、環境質量變化、水土流失情況、生態工程成效等方面的考核，考核結果為黨政領導干部自然資源資產離任審計提供數據支撐和依據。

　　本文作者：環境保護部華南環境科學研究所張修玉