在2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、2017年的十九大報告中，都提出了構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的要求。去年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，又確定由自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制的職責(zé)，并將相關(guān)規(guī)劃職能整合，緊鑼密鼓地開展國土空間規(guī)劃工作。

　　在今年的全國兩會上，全國政協(xié)委員、湖南省人大常委會副主任、民盟湖南省委會主委楊維剛針對構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系提出了建議。

　　楊維剛表示，改革開放以來，空間規(guī)劃領(lǐng)域形成了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相對獨(dú)立的規(guī)劃體系，對保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等突出問題，構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的國土空間規(guī)劃體系，是當(dāng)前規(guī)劃體制改革的重點。

　　楊維剛認(rèn)為，目前國土空間規(guī)劃體系主要面臨兩大方面的問題。首先是多規(guī)并存環(huán)境下規(guī)劃制度存在的問題。

　　一是空間規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊，缺少統(tǒng)籌。在相同空間，城市建設(shè)規(guī)劃與國土規(guī)劃均涉及城鎮(zhèn)空間用地管控，在內(nèi)容上存在交叉重疊。由于各種規(guī)劃側(cè)重點不同，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)社會等非空間內(nèi)容為主，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以環(huán)境質(zhì)量管理為主，城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于物質(zhì)空間領(lǐng)域，土地利用總體規(guī)劃對耕地保護(hù)和建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行調(diào)控，缺乏一種對各種因素統(tǒng)籌考慮的空間規(guī)劃。

　　二是規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、空間基底不統(tǒng)一。規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)各成體系，缺乏協(xié)調(diào)，也缺乏具體有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺；各部門之間缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，采用不同的數(shù)據(jù)成果，造成各類規(guī)劃空間基底不統(tǒng)一；不同規(guī)劃類別的編制時期、規(guī)劃期限不同，編制實施進(jìn)度迥異。

　　三是規(guī)劃體系法治化和規(guī)范化建設(shè)落后。地位較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，除《憲法》少數(shù)條款外無其他法律法規(guī)依據(jù)。主體功能區(qū)規(guī)劃僅依據(jù)有關(guān)文件編制實施，缺乏法律法規(guī)依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化相對領(lǐng)先，但市（縣）域總體規(guī)劃、市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣（鎮(zhèn)）域村莊體系規(guī)劃的法律規(guī)范缺乏。所有規(guī)劃基本都是編制、實施與監(jiān)督三位一體，缺乏科學(xué)、民主的決策和制約機(jī)制，規(guī)劃實施的途徑和手段過度依賴行政權(quán)力，缺乏法治監(jiān)督機(jī)制。

　　其次，是“多規(guī)合一”在推進(jìn)過程中存在的問題。

　　一是政府對國土空間規(guī)劃認(rèn)識不足。國土空間規(guī)劃作為政府實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展、構(gòu)建安全底線、應(yīng)對環(huán)境變化、營造宜居環(huán)境的國土空間管控和治理手段，是促進(jìn)國家治理和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。但地方政府的認(rèn)識還沒有提高到促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的高度，簡單地認(rèn)為只要合并規(guī)劃就行，而未從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮國土空間規(guī)劃。

　　二是法律法規(guī)相互沖突，體制機(jī)制不順暢。現(xiàn)存的各個規(guī)劃依據(jù)不同的法律法規(guī)政策，存在規(guī)范期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類、分區(qū)管控、目標(biāo)指標(biāo)等方面的差異，在出臺統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)前，存在法律法規(guī)如何銜接問題。機(jī)構(gòu)改革后，目前僅僅是針對規(guī)劃職能和人員進(jìn)行了整合，涉及到區(qū)域戰(zhàn)略研究、技術(shù)支撐、行業(yè)管理職能等配套機(jī)制并未進(jìn)行整合。

　　三是國土空間規(guī)劃事權(quán)與職責(zé)不匹配。國土空間規(guī)劃體系需與各層級政府的權(quán)責(zé)相對應(yīng)，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制。橫向上，需與同級部門權(quán)責(zé)相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)專項

　　規(guī)劃之間的相互銜接與協(xié)調(diào)。現(xiàn)實中，政府對具體事務(wù)的職能劃分不是特別明確，任務(wù)分配還未完全與自然資源部門職責(zé)相對應(yīng)，與“多規(guī)合一”要求還有差距。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等分屬于不同部門管理，涉及“多規(guī)合一”的配套體制并未完全按照職能調(diào)整而調(diào)整，自然資源部門在推進(jìn)過程中還存在困難。

　　“十八大以來，中央在多個文件中對國土空間規(guī)劃作出了部署。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議，更是明確將國土空間規(guī)劃上升為中央的重大決策部署。習(xí)近平總書記指出，國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多的修復(fù)空間。”楊維剛表示。

　　據(jù)了解，中央全面深化改革委員會第六次會議提出要求，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。空間規(guī)劃體系改革并非過去簡單的“多規(guī)合一”，而是在統(tǒng)一話語下實現(xiàn)空間治理體系的提升。從多規(guī)并存到“多規(guī)合一”，要迅速部署，統(tǒng)籌謀劃，盡快度過過渡期，高站位、高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建國土空間規(guī)劃的全過程體制、機(jī)制。

　　為此，楊維剛提出了6點建議：

　　一是提高思想認(rèn)識。為了形成國土空間規(guī)劃一盤棋，舉辦各級政府領(lǐng)導(dǎo)國土空間規(guī)劃培訓(xùn)班，從國土空間規(guī)劃的重要意義、指導(dǎo)思想和目標(biāo)、明確底線思維、戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用等方面對各級政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行培訓(xùn)，樹立國土空間規(guī)劃意識。

　　二是成立省市縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃委員會。各級政府成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為主任的國土空間規(guī)劃委員會，健全工作機(jī)制和議事規(guī)則，優(yōu)化專家委員會和辦公室人員結(jié)構(gòu)，打造廣大專家、技術(shù)人員等參與的智庫團(tuán)隊，強(qiáng)化對宏觀性、全局性、長期性的重要規(guī)劃政策及其執(zhí)行情況的分析研究，對涉及國土空間規(guī)劃的重要文件、重大規(guī)劃、重點項目進(jìn)行統(tǒng)籌研究和審議。

　　三是加大工作力度，推進(jìn)多層次、體系完整的規(guī)劃編制工作。按照各級國土空間規(guī)劃的要求和內(nèi)容，推動省、市、縣、鄉(xiāng)四級村莊規(guī)劃的編制，全面啟動市縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃編制工作。有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，積極服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。建立國土空間開發(fā)利用專項規(guī)劃合規(guī)性審查制度。推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃管理體制改革，推動城市設(shè)計納入控制性詳細(xì)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容。

　　四是以大數(shù)據(jù)信息為支撐，建設(shè)省級國土空間規(guī)劃信息平臺。以自然資源調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合各類關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，強(qiáng)化各部門之間數(shù)據(jù)共享和社會信息之間的交互。結(jié)合國土空間規(guī)劃及專項規(guī)劃編制、審批流程再造與政務(wù)系統(tǒng)對接，實現(xiàn)主體功能區(qū)功能和各類空間管控要素精準(zhǔn)落實，形成國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。

　　五是加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法督察。各部門編制交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的專項規(guī)劃，必須以國土空間規(guī)劃的“一張底圖”為依據(jù)，不得違反約束性指標(biāo)和管控要求。建立國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測預(yù)警和實施監(jiān)管體制，對國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行執(zhí)法督察。各開發(fā)建設(shè)活動堅持“先規(guī)劃后建設(shè)”，對違反規(guī)劃行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

　　六是完善法規(guī)政策體系。做好過渡時期法律的立改廢釋工作。啟動國土空間規(guī)劃立法工作，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。研究規(guī)劃定期評價制度、監(jiān)測預(yù)警辦法，探索建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估、預(yù)警機(jī)制。