紐約地鐵的臟亂差是獨一無二的，其暴露出來的制度問題卻可能是全球共有的。

　　初來紐約的人，無不為這座世界超級大城市的地鐵之臟而感到震驚。只要在紐約生活久了，再內向的人，一旦吐槽起這地鐵系統的晚點、臭味和狹小，也總能滔滔不絕。紐約地下的不堪入目與其地上的繁榮形成了鮮明的對比。紐約作為全球經濟之都，其市政府每年財政收入高達800億美元。如此龐大的市政府，為何仍然無法投資改善這座城市賴以生存的地鐵系統？這一切，還得從40多年前的一場財政危機說起。

　　1.財政危機

　　1960年代后期以及1970年代對于紐約來說是一個灰色的時期。美國整體的戰后繁榮不復存在，紐約市的犯罪率更是居高不下。社會動蕩，人心惶惶，紐約那時是名副其實的“罪惡之城”。在經濟下行的基礎上，紐約市政府也瀕臨破產，公共開支入不敷出，許多市政設施的維護陷入了泥潭。據不可靠消息，紐約如今地鐵站內隨處可見的涂鴉和污物，有些還是1970年代留下的“文物”。但是，1970年代對紐約地鐵的影響，不僅僅只是墻上的幾個涂鴉而已；財政危機給地鐵系統從制度層面埋下了更深層次的“禍根”。

　　2.地方債

　　財政是一座城市的命脈。紐約市政府用兩種方式為公共服務籌錢：第一種是一般性政府收入，第二種則是舉債。一般性政府收入指的是各類稅收、執照費、水電費等收入，這些錢用于支付警察、公務員、公立學校老師等人的工資以及政府日常運營的開銷。紐約州現行的法律規定，市政府的一般性收入和支出必須平衡，即政府不能花的比掙得多。當市政府需要建設大型市政項目時，則可以選擇舉債。無論是新修道路還是公園翻新，只要這個項目滿足造價高于35000美元和使用壽命大于5年等條件，政府便可以發行債券等金融工具來為項目借錢，日后再還。

　　然而在1970年代，政府借錢的條件有些過于寬松了：紐約市政府除了發債來建設市政工程，還用借來的錢支付起了公務員工資等日常開銷。當時，紐約市政府發現稅收已不夠用，之前借來的錢也還不上了，便繼續向銀行借更多的錢，以債還債。如此一來，政府的債務越積越多，信用評級直線下降。

　　終于有一天，銀行決定不再向紐約市政府發放貸款。斷了“財路”的紐約市，瞬間面臨著破產的風險。面對危機，時任紐約州州長和紐約市市長一齊跑去美國首都華盛頓向總統求助，希望聯邦政府可以伸出援手，幫助紐約這座全美第一大城市渡過難關。可是總統認為這場財政危機不是天災，而是人禍，于是拒絕在當時立刻提供救助。1975年10月30日，紐約當天報紙的頭版標題是：“總統對紐約說：去死吧（Ford to City: Drop dead）。”

　　3.州政府接管紐約市地鐵

　　盡管后來紐約市通過各種途徑避免了破產并漸漸化解了財政危機，總體地來看，在這場危機中，紐約的一些解決方案其實并不利于城市未來的發展。將地鐵系統“移交”給州政府就是這樣一個“錯誤”決定。

　　你沒有看錯，紐約市地鐵的管理者并不是市政府，而是州政府。當年，在紐約市財政全面崩盤之前，州政府創立了Metropolitan Transportation Authority（大都會交通署，簡稱MTA）。MTA的前身已經管理著紐約州內數條連接市區和郊區的鐵路、隧道以及橋梁，擁有可觀的過路費收入。之所以讓MTA于1968年正式接管紐約市的地鐵系統，其實正是希望州內鐵路等基礎設施的收入可以貼補地鐵系統的支出。這在當時紐約市慘不忍睹的經濟條件下，實在是最佳解決方案了。這樣一來，紐約州政府便接管了紐約市的地鐵，成為了這條全美最大、最老的地下軌道網絡的運營者。

　　4.制度矛盾

　　將地鐵系統從市政府移交給州政府進行管理，雖然在經濟層面解決了危機時期的一部分財政問題，卻在制度層面為地鐵系統日后的發展埋下了禍根。隨著紐約這座城市的經濟回暖，地鐵使用人數逐年攀高并給這個老舊且龐大的地鐵系統提出了嚴峻的挑戰。

　　設施的維護、更新和改造，都需要非常大筆的投資。然而，近幾年來，紐約市長和紐約州長每年都要針對地鐵的投資問題“撕逼”好幾輪。在2017年的喊話中，州長認為：地鐵網絡既然全部落在紐約市區范圍內，市政府就應該給MTA出更多的錢來更新地鐵設施。市長則認為：市政府每年向MTA支付的錢超過了100億美元（包括所有的地鐵票收入），市政府的貢獻相當于MTA每年運營支出的70%還要多，州政府作為MTA的掌控者，應該承擔更新地鐵系統的額外投資。

　　紐約市長和州長針對地鐵投資的拉鋸戰，正是一個經典的委托 – 代理問題（Principal – Agent Problem）。委托 – 代理問題是政治經濟學中一個最基礎的模型：委托人因為效率和分工等原因，將原本自己該做的事情轉交給代理人去做；然而，如果代理人有著自己其他的目的，他便有可能背著委托人用其資源去滿足代理人自身的利益，而不是去做好委托人一開始交代給他的事。委托人和代理人之間的信息不對稱，尤其加重了這種目標不一致所帶來的風險。

　　在紐約地鐵系統的運營這件事上，市政府是委托人，他在自身財政周轉不靈的時候，將任務轉交給了州政府這個代理人，希望州政府能用自身更廣泛的交通系統收入來源，來解決地鐵系統的運營問題。

　　可是，州政府也有著自己的“小算盤”——紐約州是個大州，州政府面對的選民不僅僅是紐約市的居民而已，它更重要的目的是要滿足整個州的大部分城市的需求。如果州政府“偏心”為紐約市地鐵進行大筆的撥款，紐約州其他地方的人便會不高興。雖然紐約市人口眾多，但紐約州畢竟還有50%以上的居民住在其他城市，如果紐約州長僅僅只照顧紐約市的需求，是不一定可以贏得了州內選舉的。如此一來，州政府和市政府不同的政治目標，導致了兩者之間難以形成融洽的代理合作關系。現在的市政府和州政府并不是都沒有錢，而是雙方一開始定下的代理機制反而最終使得兩者都不愿意多出錢。

　　所以說，1960及70年代的經濟下行和政府借貸條件過松等因素導致了紐約市的一場財政危機。市政府為了平安度過這場危機，將地鐵系統轉交給了州政府進行管理和運營。然而，市政府和州政府畢竟政治動機并不完全一致，州政府本就無法“忠心耿耿”地為市政府服務，委托 – 代理問題難以避免。這樣一來，市長和州長便針對地鐵系統的投資問題爭論不止，年久失修的紐約地鐵得不到更多的資金，也就因此變得越來越臟，晚點次數越來越多。

　　5.最后，稍微談談基礎設施投資

　　基礎設施的建設和運營從來都不僅僅是個技術問題。

　　紐約地鐵背后的故事表明，城市基建的狀況如何甚至都不僅僅是“有沒有錢”的問題，而是多方協作機制的問題。紐約的州政府和市政府并不是都沒有資金，而是兩者一開始建立的合作關系反而由于委托 – 代理問題而使得雙方的合作最終出現摩擦，造成了1+1=0的尷尬局面。

　　人與人、組織與組織之間簽訂條約、制定最初的合作框架并不難，但是多方之間動機不一致、信息不對稱等問題，卻可能最終使得合作關系無法有效落實。這正是廣義的制度問題。基礎設施的資金需求量大、受惠群體范圍廣、涉及組織多，這類資產的建設尤其容易出現制度層面的矛盾和死結。在任何國家、任何政治體制以及任一經濟發展階段，多方合作都是可能存在隱患的。

　　城市建設和運營的根本，是找到有效的方法使得目的和動機不同的人向著同一方向前進。在紐約，州政府直接管理市政設施算是這座城市的“奇葩”之處。但其實，國內外其他城市的建設和發展也常會遇到各級政府、開發商以及社會組織間的相互合作以及其中的各種阻力和摩擦。當我們在看待地鐵老舊等基礎設施問題時，我們到底該討論些什么呢？