現(xiàn)代化的國家治理，既要按產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域?qū)嵭凶陨隙碌目v向治理，也要有不同空間單元的空間治理。黨的十八屆五中全會(huì)提出，以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。這是中央首次明確提出空間治理。

　　全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及國家公園、自然保護(hù)區(qū)的功能不同，治理思路和重點(diǎn)也應(yīng)該不同，不能簡單應(yīng)用同一政策。縱向的自上而下的治理要求，如環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、地方政府隱性債務(wù)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、棚戶區(qū)改造、僵尸企業(yè)處置等都是正確的，但不同地區(qū)情況不同，不能也不應(yīng)該采取完全相同的治理方式與方法。

　　空間治理不同于現(xiàn)有的對(duì)地方事務(wù)的自上而下的管理，而是在國家基本制度和大政方針的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同空間的主體功能定位，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡以及各項(xiàng)工作精準(zhǔn)落地的治理模式。

　　空間治理要尋求

　　可持續(xù)的、均衡的發(fā)展

　　要實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展，就要在一定的空間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三個(gè)發(fā)展的均衡。

　　不同空間，三個(gè)發(fā)展的內(nèi)容和強(qiáng)度是不一樣的，比如北京可以強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，三江源地區(qū)則應(yīng)該強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。一個(gè)空間里面，既要有財(cái)富增加，又能公平惠及所有人，還能保持自然再生。空間發(fā)展是生態(tài)文明意義上的發(fā)展，生態(tài)文明是一種新的文明境界和社會(huì)形態(tài)。要用生態(tài)文明的元素改造工業(yè)文明，為人類社會(huì)最終走向生態(tài)文明作出我們這一代人的努力。空間發(fā)展的空間尺度可大可小，大的如長三角地區(qū)，小的可以到一個(gè)城市、一個(gè)縣、一個(gè)區(qū)。

　　為什么要提空間發(fā)展？主要是因?yàn)槟壳拔覈嬖谥臻g發(fā)展的“四大結(jié)構(gòu)失衡”：

　　一是經(jīng)濟(jì)與人口失衡。部分城市內(nèi)，一些群體消費(fèi)力有限，消費(fèi)力有限就制約了生產(chǎn)能力擴(kuò)張。這不僅涉及空間失衡問題，同時(shí)還涉及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

　　二是財(cái)力與人口失衡。現(xiàn)在各國人均財(cái)富支出差距比較大，意味著公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生活水平差距是很大的。

　　三是土地與人口失衡。具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間，人口在向城市集中，但農(nóng)村建設(shè)用地卻難以進(jìn)入城市，帶來農(nóng)村宅基地閑置和城市居住用地短缺；城市之間，一二三線城市土地配置與人口流動(dòng)配置不合理，一線城市居住用地少，地價(jià)過高、房價(jià)過高，部分三四線城市人口流出，而居住用地仍在增加。

　　四是經(jīng)濟(jì)人口與資源環(huán)境失衡。過去城市規(guī)劃是按照行政區(qū)，而不是按照城市群或者經(jīng)濟(jì)區(qū)來推動(dòng)城市化。在這種思路下，城市行政區(qū)就會(huì)攤大餅，造成功能集中于主城區(qū)，開發(fā)強(qiáng)度過高，生態(tài)空間銳減，污染嚴(yán)重。

　　此外，還要顧及空間的均衡性，即人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境如何在一個(gè)空間實(shí)現(xiàn)均衡。在我國部分城市內(nèi)，空間發(fā)展還不是很均衡，而這種不均衡造成的各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化，可以通過改革來解決問題。

　　空間治理

　　要解決空間失衡問題

　　空間治理的對(duì)象，就是空間發(fā)展，就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，解決空間失衡問題。同時(shí)，空間治理并不是一個(gè)單純的生態(tài)環(huán)境治理。黨的十八屆五中全會(huì)把空間治理寫進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，而生態(tài)文明不僅僅指生態(tài)保護(hù)問題，更多講的是要把生態(tài)文明的理念和原則貫穿到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)的各個(gè)方面和現(xiàn)代化治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

　　空間治理的單元，可以從不同角度去看，比如單從社會(huì)治理來看主要是行政區(qū)單元；從空間發(fā)展來看，主要是主體功能區(qū)單元，這個(gè)單元可能很大，也可能就是一個(gè)自然保護(hù)區(qū)；從生態(tài)環(huán)境治理本身來看，主要是自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境流域單元或空域單元。

　　空間治理的目的，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源環(huán)境的空間均衡，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)良、民生改善，社會(huì)公平。

　　推動(dòng)空間高質(zhì)量治理

　　高質(zhì)量發(fā)展，既要有產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量，也要有空間的高質(zhì)量。

　　空間治理途徑或任務(wù)有以下幾點(diǎn)。

　　第一是要推進(jìn)形成主體功能區(qū)。主體功能區(qū)從2005年“十一五”規(guī)劃建議提出來后，逐漸形成了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，并進(jìn)一步上升到戰(zhàn)略和制度。目前，這個(gè)制度正在落實(shí)，各地區(qū)也在嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位來推動(dòng)發(fā)展。

　　第二是各地區(qū)都要重視提供生態(tài)產(chǎn)品。過去講工業(yè)、農(nóng)業(yè)，并沒有重視提供生態(tài)產(chǎn)品。各類主體功能區(qū)，包括城市化地區(qū)，應(yīng)該充分重視提供生態(tài)產(chǎn)品，同時(shí)要大幅度降低開發(fā)強(qiáng)度，把更多的空間留給綠地。也就是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要重視保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。

　　第三是優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。主要指實(shí)行用途管制，對(duì)基本農(nóng)田、生態(tài)空間的占用進(jìn)行管制；建立開發(fā)許可權(quán)制度，同步鼓勵(lì)生態(tài)修復(fù)、耕地復(fù)墾、實(shí)現(xiàn)開發(fā)權(quán)交易；優(yōu)化城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)；優(yōu)化工業(yè)、居住、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的空間結(jié)構(gòu)。

　　第四是編制實(shí)施空間規(guī)劃。空間規(guī)劃是以空間發(fā)展為對(duì)象的規(guī)劃，是空間發(fā)展的指南，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和約束開發(fā)行為的第二準(zhǔn)則。

　　第五是統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理。首先要建立生態(tài)環(huán)境治理的空間單元，比如四川盆地的空間治理、大氣治理要建立在什么樣的空間單元基礎(chǔ)上，包不包括重慶和其他西部地區(qū)，還是就在成都行政區(qū)范圍之內(nèi)？還有各地區(qū)都面臨的水的共治問題，如水資源、水環(huán)境怎么統(tǒng)籌治理的問題等。

　　第六是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。目前，我國在城市規(guī)劃建設(shè)中，一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈建了不少，但是經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部軟件差距還非常大，需要重點(diǎn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

　　第七是統(tǒng)籌使用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第八是實(shí)行差異化考核評(píng)價(jià)。第九是組建協(xié)調(diào)辦公室，對(duì)跨行政區(qū)的空間治理要有專門的機(jī)構(gòu)。

　　（作者系全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室原副主任。本文根據(jù)其在第十四屆“清華大學(xué)公共管理高層論壇：高質(zhì)量發(fā)展與現(xiàn)代治理體系”上發(fā)言整理。）