當前國家之間的競爭日益表現為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進的過程中，許多城市出現資源緊張、交通擁堵、環境污染等“大城市病”，嚴重制約城市競爭力提升，核心原因在于城市規劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規劃經驗教訓進行了梳理總結，為中國城市規劃實踐提供參考。

　　一、城市規劃的邏輯與發展脈絡

　　（一）城市規劃服務于并引導城市發展，是確定城市性質和規模、規劃土地使用、協調空間布局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現代化的綜合工具。城市規劃主要考慮人口、經濟和環境變化等因素，目的在于促進產業發展、改善城市環境、改進城市治理、提高城市運行效率。

　　（二）現代主義城市規劃理論發展經歷了有機疏散、功能分區、標準化和功能復合四個階段。1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“有機疏散”理論，用衛星城建設取代城市“攤大餅”式擴張。1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》構想集中現代化城市，針對當時大多數城市工業和居住混雜導致的擁堵、居住環境問題，提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區概念。1969年英國麥克勞林提出標準化規劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設復制。1977年國際建筑師協會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區，提倡構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環境。

　　二、城市規劃的國際經驗

　　（一）倫敦：現代城市規劃和“大城市病”治理先行者

　　倫敦是全球最早的現代化城市，城市規劃經歷了規范公共衛生和建筑標準、建設衛星城、復興內城、建設緊湊型可持續發展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛星城等方案曾對世界城市規劃產生深遠影響。

　　城市早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區擁擠問題，先后規劃人口2.5-8萬的衛星城、20-30萬的新城疏解產業和人口；后期以促平衡發展為主，規劃外倫敦、內倫敦和中央活動區3個圈層，對應不同的發展策略。倫敦通過發展內城和中央活動區、工業碼頭用地向商服用地改造等，將衰落的工業、航運業區成功轉化為金融、商業區。倫敦的工業化和人口暴增曾引發空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環境方面，通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m3之間。在交通方面，2003年起試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。

　　（二）紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　紐約城市規劃經歷了框架布局確定、區劃法案頒布、郊區化發展、再聚集、多元發展5個階段，通過大都會區域協同發展、中心區輕工業區向商住綜合開發區轉變等內城復興策略，實現從制造業城市向金融、文化產業為中心的服務型城市轉變。

　　當前紐約規劃的核心是打造經濟不斷增長、環境可持續和公正的宜居世界城市，主要舉措包括：其一，通過持續增加就業機會、完善教育醫療保障體系提高城市公平程度；2018年紐約市就業崗位達450萬個、醫保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學前教育惠及7萬兒童。其二，發展繁榮、有活力的社區，包括增加公園廣場、文化設施、社區商業和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其三，加強公共交通設施建設，提升出行效率；規劃2050年低碳出行比率從2015年67%提升至80%。其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發展彈性城市，包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。

　　（三）東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市

　　東京圈的城市結構規劃從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”結構，過程經歷發展衛星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段，通過引導工業、教育和部分商務功能向都市圈內轉移，提高中心區商服用地比例，實現城市從工業中心向全球金融、貿易中心布局的轉變。東京圈便捷的軌道交通網絡鏈接起多個中心，形成了“環線+放射線”的布局，以“山手環線”為中心，向郊區放射近20條通勤線，承擔東京圈旅客運輸量約6成；但由于職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。20世紀60年代東京也曾出現嚴重空氣污染，政府通過產業轉移、生產排放治理和汽車尾氣治理等有效應對。

　　（四）新加坡：公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市

　　新加坡人口密度達7816人/km2，居世界第3位，規劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續發展。

　　規劃主要有3個特點：一是前瞻性、延續性強。1971年新加坡確定25個衛星鎮環繞中心灣區的城市布局、公有土地制度、生態城市策略，并在此后近50年3版規劃中不斷優化落實。新加坡通過高附加值工業、物流、科研、商業園區的建設，CBD區和新濱海灣中心區拓展，機場港口和軌道等基礎設施提升，促進從工業中心向國際金融、商業中心轉變。二是以公共交通系統為骨架規劃衛星鎮，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。三是高度關注經濟發展與環境保護的平衡。包括重視綠地規劃，城市植被覆蓋率超80%；環保立法與執行嚴格；優化生產能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。

　　（五）莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市

　　莫斯科城市規劃經歷了確定基本布局、發展多中心、改善城市環境3個階段。1935年以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態和工業優先的布局，北京、上海等城市早期曾受該版規劃深刻影響；后轉向構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規劃區，疏解中心區非首都功能。蘇聯解體后莫斯科通過外遷工業、建設商服和文化科研設施實現向商業服務型城市轉變，并通過大力改善城市生態、交通基礎設施塑造方便市民生活的城市環境。由于莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業優先布局模式導致城市攤大餅式擴張、工業居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問題。雖然莫斯科在1999、2010年規劃中提出多項調整和整改措施，但治理大城市病任務依然艱巨。

　　作者任澤平為恒大集團首席經濟學家（副總裁級）兼研究院院長