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專家：中國可持續城市化面臨八大挑戰
（七）城市的“資本化”驅動對可持續城市化的挑戰 2000年以后，以“土地資本化”為主要驅動力的中國的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，而且還能獲取包括建筑業、房地產業等營業稅為主的財政預算收入，這些收入全部歸地方支配，使各級政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，拓展城市空間，推動城市化。這一以“土地財政”為核心的城市“資本化”驅動，凸顯了四大悖論。 （1）導致可持續城市化的“目的悖論”。城市化、可持續城市化的目的是為了“城市，讓生活更美好”，是為了讓全體市民享受城市發展、城市繁榮帶來的生活水平提高和生活質量改善。但是，試圖通過“土地財政”來解決城市化、城鎮化資金不足，進而實現城市繁榮、城市發展目的的城市化，實際效果是：在持續升溫的“賣地”“為民”、“賣地”為城市發展、“以地生財”的目標追求中，手段成為目的。近10年來，各地土地出讓金收入在地方財政收入中比重不斷提升。中國指數研究院的監測顯示，2010年，120個城市土地出讓金同比增加50%，達到18814.4億元，創歷史新高。（《新京報》2011年1月8日）這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的促進城市化的方式，居民不僅難以享受到城市繁榮、城市發展帶來的實惠，反而因買房壓力越來越大而感到生活壓力越來越大，幸福感也隨之下降。顯然，手段（賣地——獲取城市化資金）與目的（獲取城市化資金——公共服務最大化，居民生活水平提高）的關系被顛倒、被扭曲了。 （2）導致可持續城市化的“經濟悖論”。第一，土地資本擴張加劇土地稀缺，設置了自身擴張的空間障礙。馬克思說過，勞動力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時而調到這里，時而調到那里。但城市空間功能的分割使勞動者居住地和工作地趨向遠端化，居住和通勤成本的增加加大了勞動者的流動障礙，也擠壓了勞動者知識和技術結構優化的空間和時間。這樣，資本擴張的要素需求，不僅可能面對數量的減少，也將遭受質量的下降。第二，“土地財政”（土地資本）增加了資本的成本。不僅由于城市土地租金價格日益昂貴，自然資源稀缺，以及由交通運輸問題帶來額外成本，而且，土地的稀缺性和既有分布，使得“尋租”行為廣泛存在，成為腐敗高發的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。第三，“土地財政”（土地資本）影響了產業結構調整，加劇了產能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里,對產業結構的變化有重要的引導作用。多年來,地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設,刺激了建筑業、房地產業的繁榮,帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業的發展，使這些低端產業生產能力嚴重過剩。這條產業鏈的過度發展占用了大量社會資源,與中央加快轉變經濟發展方式的方針背道而馳。 （3）導致可持續城市化的“社會悖論”。“社會悖論”集中表現在三個方面：一是在“土地財政”模式下，難免產生高價地進而產生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價地、高價房的推動下，會導致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數市民獲得住房的能力減弱、機會減少，有損社會公平；三是城市過度擴張過程中出現的區域化、間隔化，使弱勢群體難以享受教育、醫療、環境等優質公共資源。也就是說，與城市社會階層的分化相對應，城市的空間資源也被等級化。 （4）導致可持續城市化的“生態悖論”。過度的“土地財政”引發了資本無限制的擴張欲望，城市空間、人口規模跟隨著資本擴張而激增，自然資源尤其是不可再生能源日趨緊缺。與此同時，越來越多的自然資源被土地財政、土地資本“機器”吞噬，變成廢氣、廢水和垃圾，危害生態環境，惡化生存環境。 破解“土地財政”（土地資本）驅動城市化的重要路徑選擇是：組建“土地資本國資委”，改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能，有效評估與監控“土地資本化”的規范運作；同時允許農民的“集體土地”、“私有土地”進入城市土地市場，通過市場機制運作，相關的收入可用于保障已變為市民的農民的長遠生計，保障農民能真正得益；同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾，促進可持續城市化。 （八）城鄉二元結構對可持續城市化的挑戰 中國現有農村人口是城市人口的2.25倍左右，城鄉二元結構矛盾依然突出，新的“雙重二元結構”又在生成。在城市化、現代化成為世界普遍追求的情況下，已納入全球化進程的中國的城市化，要不要降低城市化的速度？如何通過“可持續城市化”、“城市可持續現代化”，破解城鄉二元結構，實現全面小康？“十二五”時期，中國要破解城鄉二元結構，必須以解決農民工的市民化為突破，統籌大中小城市發展。 第一，從“十二五”時期開始起步，用20年時間解決中國“半城市化”（土地城市化明顯快于人口城市化）的問題。也就是說，今后20年，中國需要重點解決3—4億農民工的市民化問題。“十二五”時期面臨重要機遇，已經具備“讓農民工成為歷史”的基本條件，農民工市民化應該在短期內有實質性進展。但是，“讓農民工成為歷史”有幾個關鍵性問題。一是農民工市民化需要身份和待遇的市民化。農民工市民化不僅僅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。與戶籍身份改變相比，獲得市民待遇更為重要、更有實質意義。現在全國已經有14個省市宣布沒有農業和非農業戶口之分了，但是進城的農民待遇沒有變。結果，在城市里又構筑起一個新的城鄉“雙重二元結構”。因此改變教育、社會保障等一系列待遇更為重要，使戶籍制度本身像計劃經濟時期的糧票一樣自然消亡。二是不能以土地換社保，不能以土地換農民工的市民化。農地換社保雖是一條路徑，但存在一定的法律問題。因為農民的土地權利是一種財產權利，受法律保護，是可以繼承的；而社保本身不是財產權利，它是政府對公民提供的福利，同時也不能繼承；社保和土地兩者之間不是一個同等、同質的東西，不能互換。三是農民工市民化的實質是城鄉制度統一。實現就業制度、基本養老制度、公共教育制度、住房保障制度、公共醫療制度等方面的統一，使農民工享有與城市居民同等的權利和待遇。 第二，低成本發展小城鎮。我國城鎮化存在的問題和發展的目標決定了我們要走中國特色的城鎮化道路。什么是中國特色？如何避免“空城”的出現？參照國際經驗，城鎮發展的目的是解決人口轉移，在此過程中必須經歷一個低成本的發展期，紐約、舊金山等大城市，在過去的發展中都經歷了外來人口以較低成本進城的階段。重點發展中小城市和小城鎮應是我國城鎮化的主要方向，可以重點在大城市郊區選擇一部分農民工集中居住的小城鎮，改善基礎設施，把市政工程設施和公共服務網點向農民工居住密度較高的小城鎮和村莊延伸，從而降低農民工的生活居住成本。上海寶山區羅店鎮的開發或許為中小城鎮開發建立了模板。在2002年至今的8年多時間里，羅店鎮從遍布豬棚、牛圈和農田的6.8平方公里的郊區小鎮蛻變為滬上獨具風情的宜居新鎮。在新鎮規劃建設上，羅店突出“營造城市”的理念，將民居、現代服務業和生態景觀“三位一體”有機結合，圍繞占地280畝的美蘭湖，重新布局公共服務體系和產業格局，打造休閑旅游、會務會展、商業等現代服務產業。羅店鎮集約式的整體開發模式走出了一條低成本發展小城鎮、破解城鄉二元結構的新路。 （作者：上海華夏社會發展研究院院長、教授）
編輯：joe |
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