城市更新3.0模式、“城投＋產投”、產城結合模式……隨著“十四五”接近收官，“十五五”面臨開局，地方融資平臺也在探索中積累轉型經驗。眼下，城投平臺產業化已經成為業內的普遍共識。

　　《中國經營報》記者注意到，多地在制定“十五五”規劃編制的同時，也在總結以往轉型經驗，其中“資產盤活＋城市更新”成為產城融合的一個縮影。

　　邢臺市交通建設集團有限公司副總經理高利波在接受記者采訪時表示：“城投應該在城市更新上定位為城市運營商的角色，要注重產業導入來提升城市更新效能，將文旅、康養等可持續運營的產業要素融入項目，帶動后續的附加價值釋放，也進一步推動產城融合發展。”

　　盤活低效資產

　　城市更新和資產盤活并非各自獨立，而是要通過深度融合實現有機更新。

　　在政策加持之下，2025年以來，低效資產盤活成為熱門話題。

　　近期，隨著中辦、國辦聯合印發《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》，城市更新模式更加聚焦、機制更加完善。

　　與此同時，自然資源部辦公廳印發的《低效用地再開發試點第二批典型案例》顯示，涉及12個省（市）的18個典型案例，重點聚焦“優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地，實施產業園區用地專項治理”方面的經驗做法。對此，不少城投行業人士表示，上述典型案例為推動低效資產盤活提供了借鑒。

　　記者注意到，當前不少城投公司通過改建城市歷史文化街區低效建筑，一方面實現了城市更新，另一方面實現低效資產盤活的目的。

　　天津城市更新建設發展有限公司相關負責人介紹，公司與資產所在轄區的天津和平投資發展集團有限公司合作成立了天津解放北路歷史文化街區保護發展有限公司來負責實施。對于如何謀劃有機更新模式，該負責人表示：“我們因地制宜推動項目策劃與區位特點和周邊產業相結合，文旅商融合發展助推空間重塑，從資產更新向內容更新、運營更新轉變。與此同時，通過‘重資產空間改造+輕資產文化’運營，模式，依托解放北路片區深厚的人文經濟價值、優質的金融產業價值與稀缺的空間遺存價值，構建金融與文旅商融合發展模式，助力片區融合發展。”

　　記者發現，不少城投公司在盤活存量資產的同時，更加注重低效資產的發掘和盤活，而這一現象與相關政策密切關聯。

　　國家“十四五”規劃提出，“有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環”。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中也提出了“盤活存量土地和低效用地”的要求。若干政策舉措要求各級國資國企要根據政策導向、市場需求，切實抓好盤活存量資產工作，讓“沉睡”的資產“醒”過來、“活”起來，為擴大有效投資、穩定經濟增長作出積極貢獻。

　　2024年我國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元，綜合性成效逐步顯露。在多位行業人士看來，資產盤活涉及多個領域，城投公司在盤活資產時還是要結合所在區域的問題“對癥下藥”。

　　在提及房地產業務盤活時，高利波對記者表示，目前，關鍵在于推動房地產業務回歸品質導向，以城投功能優勢對房地產賦能，從而增強市場信心，縮短去化周期，穩定業務基本盤。

　　在此基礎上，在他看來：“城投應該在城市更新上定位為城市運營商的角色，平臺公司不能僅把更新理解為物理空間改造，而是要注重城市運營整體能力的提升。同時，要注重產業導入來提升城市更新效能，將文旅、康養等可持續運營的產業要素融入項目，帶動后續的附加價值釋放，也進一步推動產城融合發展。”

　　各地多措并舉推動存量資源用起來，部分地方允許復合利用存量用地，完善土地用途變更、建筑功能轉換等政策。多地推動低效用地再開發，通過零星用地整理，集約利用土地。部分地方創新帶方案出讓、協議出讓、彈性年期等更為靈活供地方式。

　　融資方式走向多元化

　　在融資機制方面，PPP新機制、基礎設施資產證券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已經成為不少城投公司使用的融資方式。

　　記者注意到，“資產盤活＋城市更新”已經成為城投平臺實現產城結合的一個重要標志。不過，現代咨詢研究院院長丁伯康認為，城投平臺還不能僅停留在“資產盤活＋城市更新”上，而是要加快自身的定位轉型。

　　“目前，全國大部分平臺公司已經實現了從1.0‘三代公司’到2.0‘城市運營服務商’的轉變。但是，超85%的平臺公司還未完成從2.0到3.0‘產業培育發展商’的跨越，真正地參與到產業投資、產業培育、產業發展中，而后續到4.0‘跨區域的市場化投資運營主體’和5.0‘具備國際視野的國有資本投資運營公司’的轉型，更是任重道遠。平臺公司需要從自身發展階段出發，抓準現階段的轉型重點，設定階段性目標。”丁伯康表示。

　　不過，對于絕大部分平臺公司而言，培育產業離不開資金的支持，尤其是城投在未來2至3年還要以“發展中化債”作為主要發展模式，針對債務化解與融資拓展雙重問題。

　　高利波認為，當前平臺公司擁有的資源要素雖多，但真正有效轉化為可用資金仍有難度。“因此，一方面，要積極探索資產證券化、綠色債券等方式，拓寬融資渠道，緩解債務壓力；另一方面，探索通過城市片區統籌開發，打造具備運營收入的城市基礎設施網絡，將碎片化資源轉化為持續性的現金流，為平臺公司紓困解壓、增強后勁提供支撐。”

　　記者梳理發現，在融資機制方面，PPP新機制、基礎設施資產證券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已經成為不少城投公司使用的融資方式。

　　今年1月，住房和城鄉建設部相關司局負責人公開披露，我國不斷創新多元化城市更新投融資機制。12個省設立了專項資金給予獎補或貸款貼息，12個省發行專項債近1000億元用于各類更新改造，一些地方完善了稅費減免政策。目前，已有28個城市設立城市更新基金，總資金規模達4550億元。各地通過政企合作、特許經營、企業承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

　　記者注意到，城市更新基金已經成為不少地區的主流資金運用模式。其中，西安于2022年7月設立母基金總規模100億元的西安市城市更新基金，通過構建“母基金+區域子基金+項目子基金”的多層放大機制，引導社會資本及金融資源解決城市更新項目前期資金籌集和后續融資難題。母基金充分發揮引導作用，聚焦片區綜合更新、老舊資產提升改造、產業園區建設三類重點項目，實現政府投資精準發力。

　　在多位城投行業人士看來，我國城市發展邏輯正從“增量擴張”向“存量優化”深刻轉變，這對城投平臺而言，既是轉型壓力，更是戰略機遇。通過激活低效空間形成產業承載載體，依托產城融合提升資產溢價能力，在“人、產、城”的協同進化中，構建可持續的市場化運營模式。這不僅是城投平臺突破傳統發展瓶頸的必然選擇，更是其作為城市發展“新基建”，推動區域經濟高質量發展的使命所在。

　　丁伯康建議，面向“十五五”，平臺公司應結合發展階段和功能定位，明確發力方向，構建具備差異化優勢的能力體系。具體而言，可聚焦三個關鍵字，推動轉型與高質量發展。一是“新”，加快培育和發展新質生產力；二是“數”，以數智化技術改造運營模式和管理手段，布局數字產業賽道，挖掘數據的開發利用潛力；三是“綠”，積極參與綠色低碳和生態環保領域，加大力度推動新能源革命。

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