中國風景名勝區協會副會長、建設部城市建設司副司長（巡視員） 王鳳武
根據趙會長的要求和會議安排，現在我就建設部城市建設司今年風景名勝區工作的初步想法，借這次會議機會向大家做一個溝通。
……我今天主要談三方面的工作：第一是風景名勝區綜合整治的后續工作；第二是關于《風景名勝區條例》的實施細則以及相關的部令和標準規范的編制工作；第三是世界遺產、國家遺產以及國家級風景名勝區的申報工作。
一、風景名勝區綜合整治的后續工作
經過歷時五年國家級風景名勝區全面的綜合整治，風景名勝區在面貌、管理力度以及保護等方面都取得了很明顯的成績，在建設部建設工作會議和在人民大會堂的風景名勝區綜合整治的表彰會議上，幾位部領導關于綜合整治的成績已講的很多了，在這里我就不多談了。我今天借這個機會主要談一下風景名勝區還存在的一些問題。雖然為期五年的綜合整治在現階段告一段落，但是一些后續工作仍然要繼續跟上、不能放松。
五年整治下來，根據檢查驗收的情況來看，還有相當一部分景區沒有達到綜合整治的要求。最近我們已通報（批評）了十個景區，同時對40個景區分別指出了存在的問題，下達了整改要求意見書。歸納起來這些景區都不同程度的存在以下幾方面的問題：
第一是機構問題。這里涉及二個方面，一是機構設置，二是管理職能。
首先是機構設置。迄今為止，有的風景名勝區仍然沒有設置風景名勝區的管理機構，有的風景名勝區管理機構形同虛設。在我們檢查過程中，有相當一部分風景名勝區管理機構都是議事機構，雖然掛名的是一個副縣長或副市長，成員單位都是各個相關局的局長，但是沒有辦事的實體，和《風景名勝區條例》的要求差距過大。《風景名勝區條例》雖然對風景名勝區管理機構的名稱、級別以及性質沒有做出明確、具體的要求，但是，“條例”對風景名勝區管理機構的職能規定非常清楚。在“條例”當中要求風景名勝區所在地的縣級以上人民政府設立的風景名勝區管理機構，主要承擔三方面的管理職能，第一是行政管理職能，第二是經濟管理職能，第三是綜合性的執法職能。關于風景名勝區的行政管理職能，“條例”的第三十二條、三十三條和三十六條里，明確要求風景名勝區的管理機構應當根據風景名勝區的規劃合理運用風景名勝資源，改善交通服務設施和游覽條件，風景名勝區管理機構應當在風景名勝區內設置標志、路標和安全警示等，三十六條也要求風景名勝區管理機構建立健全安全保障機制，加強安全管理，保障游覽安全，并督促風景名勝區內的經營單位，依據法律法規接受監督檢查。這是國務院“條例”的明文規定、明確賦予的風景名勝區的行政管理職能，某種意義上這些管理職能類似于一級政府派出機構的管理職能。在綜合整治的檢查驗收中，我們發現一些景區的虛設機構，明顯和“條例”的要求是不相符的。
其次是管理職能。“條例”賦予風景名勝區管理機構在經濟、經營活動方面的管理職能，在“條例”的三十七條中有明確規定：風景名勝區的門票由風景名勝區的管理機構負責收取；明確規定風景名勝區的經營活動由風景名勝區管理機構通過公開、公平、公正的招、投標方式確定市場的經營者；同時“條例”也規定由風景名勝區管理機構與所確定的經營者簽定經濟合同。事實上，有些景區都是縣政府、鎮政府或是旅游局和經營單位簽定的經營合同，按照“條例”的規定，這些合同統統是違背法律法規的經營合同，應該視為是無效合同，也應該依據“條例”的要求盡快的予以糾正。
在我們限期整改和通報的10個風景名勝區當中，都程度不同的存在著管理機構虛設或管理機構薄弱的問題，沒有按照“條例”的要求，建立起能夠實施統一管理的、強有力的風景名勝區管理機構。這是綜合整治當中部分不達標的或者是要求限期整改的風景名勝區所存在的第一個比較突出的、也是帶有一定普遍性的問題。
第二是資源出讓、轉讓問題。在我們檢查的風景名勝區當中，也確實發現部分景區仍然存在出讓、轉讓風景名勝資源的情況。
《風景名勝區條例》明確規定，風景名勝區的門票的收取必須由風景名勝區管理機構承擔這項職能；門票收入要實行收支兩條線；風景名勝區的門票收入和資源有償使用費要專項用于風景名勝區的資源保護和風景名勝區內產權人和利益相關人的因設立風景名勝區的需要而受到的利益損失的補償。這個錢是專款專用的。在我們發現出讓、轉讓風景名勝區資源的景區當中，都普遍存在這方面問題。
這類做法在有些省是有過教訓的，最典型就是陜西和貴州。這次綜合整治檢查，我們發現重慶又采用了相同的做法，由省交通廳下設的一個交通旅游公司把重慶市轄區內的大部分景區的門票經營權等國有資產，全部無償劃到這個公司的名下，完全違背了“條例”的規定。風景名勝區由這類公司來經營、管理，我們從陜西和貴州的教訓中已經證明是管不好的。現在貴州的問題已經得到了完全、徹底的糾正；陜西也已經開始全面糾正，撤消了省里的旅游總公司，華山風景區也成立了管委會，把門票經營權交給管委會來管理。
檢驗這個景區是不是改革合理，我認為有幾項主要指標可以考評。第一是這種做法是不是增加了當地政府的財政收入；第二是不是帶動當地老百姓的致富；第三是資源是否得到有效保護。檢驗改革是不是成功，這三個指標是非常重要的指標。我們今天在九寨溝開會，九寨溝就有很多好的做法，其中很重要的一條就是景區在發展的同時，帶動了當地老百姓的致富。九寨溝當地大都是藏族，這些藏族老百姓現在是很富裕的。在九寨溝下設的企業中，當地的村民都有股份，它的收入都是和當地的居民利益緊密結合在一起的。只有這樣風景名勝區的保護政策才能夠得到老百姓的擁護，他們才真心實意的把風景名勝區的保護和他個人的利益緊密的結合在一起，發自內心的保護我們風景名勝資源，使我們的風景名勝資源能夠得到永續的作用。
第三是規劃編制問題。在綜合整治檢查中，我們發現一些景區規劃編制嚴重滯后。
現在全國187個國家級風景名勝區至少有50個風景名勝區的總體規劃沒有編制完成。按照“條例”的要求，風景名勝區自設立之日起兩年內必須完成風景名勝區的總體規劃，很遺憾到現在為止還有相當一部分風景名勝區沒有編制風景名勝區總體規劃。總體規劃沒有完成，首先影響的是對風景名勝區的合理開發和利用，當然也影響到合理保護。現在風景名勝區的所有項目都有著非常嚴格的審批程序和審批要求，其中一條就是景區規劃沒有編制或者未經批準，不得批準在風景名勝區內建設項目。現在風景名勝區內的建設項目不是建設部一家管，凡是風景名勝區的建設項目首先要取得建設部的批準同意，國家環保局才開始進行環評。已有相當一部分項目因為規劃沒有編制就卡在這里。所以，這次在人民大會堂綜合整治總結會上，仇保興副部長對沒有編制規劃的單位提出了具體的時間要求，要求在今年的六月底以前，必須編制完成。按照“條例”要求，國家級風景名勝區的總體規劃的組織編制單位是省級建設行政主管部門，“條例”同時還配有處罰的條款，在第四十七條里明確的提出，自設立風景名勝區之日起兩年以內沒有編制風景名勝區總體規劃的要追究行政主管部門和主管負責人的責任。在這里我也借這次機會再次強調一下，至今還沒有編制總體規劃的，首先省建設廳要負起責任來，抓緊這方面的工作；第二是風景名勝區管理機構，總體規劃沒有完成，建設項目是不能上的，如果違背要求，是要追究責任的。
第四是核心區劃定問題。根據各省上報的材料，似乎是90％以上的風景名勝區都劃定了核心景區，但是迄今為止，建設部沒有收到一份核心景區劃定的上報備案文件。
按照建設部的文件要求，核心景區的劃定有省級建設行政主管部門審查、批準并報建設部備案。但迄今為止我們還沒有收到。核心區劃定工作非常重要，首先是“條例”要求，把最具保護價值的自然景物和人文景物最為集中的地域劃為核心區，同時也明確要求核心區范圍之內不得建設賓館、酒店、招待所等與資源保護無關的設施。風景名勝區的很多項目如果沒有劃定核心區就不好審批，包括現在幾個省上報的在風景名勝區拍攝影視活動的請示，如果沒有劃定核心區，也難以及時批復。同時按照國家建設部、國家環保總局、國家文物局以及文化部四部委的文件，對在核心區內、核心區外的拍攝是有不同要求的。所以希望核心區的劃定工作要抓緊進行，抓緊上報。
第五是監管系統和資源保護狀況報告的報送問題。在“條例”的第三十一條明確提出，建立國家級風景名勝區管理信息系統，同時也明確的要求風景名勝區管理機構，要向建設部報送規劃實施情況和資源保護狀況的年度報告。“條例”實施一年了，沒有一個風景名勝區按照“條例”的要求向建設部做出規劃實施情況和資源保護狀況的年度報告。當然，這不完全是地方的責任，也與我們沒有提出具體的要求有關系。下一步我們會把報告的內容、報告的形式以及報告的時間等要求做出相應的規定下發大家，請各省廳和景區也要抓緊落實。
通過綜合整治的檢查，我初步歸納還存在以上幾方面的問題，按照部領導的要求，風景名勝區的綜合整治必須全面達標，一個也不能少。因此，綜合整治的后續工作是2008年我們要繼續抓好的一項重要工作。如果確實有一些景區在資源保護方面存在很嚴重的問題，已經喪失了國家級資源的價值，按照國務院有關文件的要求，建設部也可以向國務院做出報告，提出撤銷國家級風景名勝區命名的建議。
二、《風景名勝區條例》的細化工作
第一是出臺部令。根據城建司和法規司在柳州召集的會議共同議定的結果，并報請部領導同意，2008年建設部要就《風景名勝區條例》的細化工作出臺相關部令。已經明確的有這么幾個：一是關于《風景名勝區規劃的編制、審批的管理辦法》；二是關于《風景名勝區重大建設項目審批管理辦法》；三是關于《風景名勝區游人安全的管理辦法》。
這里，我想強調一下風景名勝區的安全管理工作，《風景名勝區條例》明確要求，要禁止風景名勝區管理機構超容量的接待游客，但是什么是超容量？在“條例”中沒有明確，因此要在規定中明確。我個人認為，從安全角度看，風景名勝區全天的、一年的容量都沒有意義，應該是具體地段的瞬時的最大容量，而且應該明確界定一個地域范圍，尤其在一些山岳型的風景名勝區，在限定的地域范圍之內的瞬時最高容量，應該是具體地段的我們要界定的一個安全容量的極限。在一些山岳型景區，如果這個容量界定不好，就容易產生群死群傷事件。因此，我們要進行合理的限定和界定。當然，風景名勝區的容量不僅僅是安全問題，還要包括環境容量，不能超容量的接待游客，包括不能超過環境容量的承載能力。另外，容量還要考慮游客的感覺容量。我們現在很多景點，尤其是節假日期間，游客在游覽觀賞時沒有任何愉悅心情可言，這在媒體上也時有報道，很多景區景點簡直就是“火車站”、“飛機場”、“超市”。我覺得有必要設立游客合理的感覺容量，不能一味的講效益。現在我們個別的風景名勝區不斷的提高門票價格，已經搞的“怨聲載道”。近期國家相關部委擬下發文件，規范風景名勝區的門票價格。
第二是下發規范性文件。為了加強管理，建設部近年來下發了關于核心景區劃定與保護、關于規劃編制報批以及監管信息系統等一系列文件。根據“條例”要求，今年還要制定門票和資源費的收取和管理辦法，是財政部和國家發改委擬會同建設部聯合下發的相關文件。
第三是編制標準規范。此處對于部令所不宜規定的一些技術要求，準備以“標準規范”的形式編制后下發，包括：風景名勝區總體規劃的編制標準、風景名勝區的服務標準、風景名勝區資源保護評估標準等一系列技術標準。我們準備下大力氣會同部里的標準司把標準體系工作抓緊、抓好，很多標準能夠起到部令和規范所起不到的作用。
總之，我們設想通過部令、規范性文件、標準規范，建立起一個完整的風景名勝區的管理規章制度體系，使風景名勝區的管理更加科學化、法制化和規范化。
三、世界遺產等的監督申報工作
首先通報一下，建設部和文物局準備會同其它相關部委對所有的遺產地進行全面的評估和檢查，開展這項工作是根據中央領導的批示要求進行的。
全國政協曾經對全國的遺產地的保護狀況進行了全面了解，向中央、國務院提出了正式的書面建議，中央、國務院領導對此很重視，做出了批示，要求有關部門要組織對遺產地進行檢查驗收，要采取有效措施糾正重申報、輕保護的狀況。中國的世界遺產數量目前居世界的第三位，我相信要不了幾年，中國的遺產數量會躍居到世界第一。我們的遺產保護狀況雖然總體很好，但也存在著問題，在每年的世界遺產大會上，我們總是有一些世界遺產項目，要拿到世界遺產大會上進行審議。我們這次的檢查，第一是貫徹保護世界遺產公約操作指南的要求，第二是貫徹中央和國務院領導的批示要求，對全國三十多處世界遺產地的保護狀況進行全面的檢查和評估。
遺產申報工作現在普遍受到各方面的重視。在發改委牽頭編制的“十一五”期間世界遺產保護、申報規劃中，建設部提出的國家遺產地和列入世界遺產申報清單的項目，無一例外全部被列入“十一五”期間重點扶持的項目。
部里最近在抓的幾項重點的申報項目我借這個機會給大家通個氣。今年列入世界遺產大會審議的項目是江西省的三清山，世界遺產中心已經派出了技術官員進行了實地考察，現在正在草擬向世界遺產大會推薦的評估報告，能否順利通過，有待努力。另外，我們對跨地域、跨省的聯合申報項目將給予更多的關注和重視。第一就是五岳的聯合申報，現在已經啟動；第二就是丹霞地貌，也是跨很多省份，目前也已開始組織。
除了上面這三方面的工作外，風景名勝區的其它工作還包括數字化景區、遙感監測等方面，由于時間關系，我就不一一羅列。中國風景名勝區的數字化景區管理在世界上是走在前面的，我們得到了很多國際專家的高度評價，部里今年準備在過去試點的基礎上進行全面推廣。
借這個機會，就今年建設部城市建設司在風景名勝區方面的工作設想，給大家做一個匯報和溝通，也希望大家對司里的工作能積極的提出建議和要求，只有保持上下不斷的溝通，才能使我們的工作抓到點子上，把我國風景名勝區的工作不斷推向新的高度。
