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仇保興：推進我國城市節水工作走向深入
增強責任感 迎接新挑戰 推進我國城市節水工作走向深入 住房和城鄉建設部副部長 仇保興 2010年5月15日至21日是第十九個“全國城市節約用水宣傳周”。經過18年的積淀，“全國城市節約用水宣傳周”活動作為社會動員、公眾參與的典范，普及節水知識，推廣節水科技，提高節水意識，為我國城市節水工作的深入開展發揮了重要的作用。 黨中央、國務院高度重視節水工作。胡錦濤總書記2004年在中央人口與資源環境工作座談會上指出，要把節水作為一項必須長期堅持的戰略方針，把節水工作貫穿于國民經濟發展和群眾生產生活的全過程。溫家寶總理曾于2000年在全國城市供水節水與水污染防治工作會議上指出，解決城市缺水的問題直接關系到人民的生活，關系到社會的穩定，關系到城市的可持續發展，要堅持把節約用水放在首位，努力建設節水型城市。 近年來，隨著城鎮化快速推進和經濟社會穩步發展，我國城市用水人口和用水需求大幅度增長，供水普及率和服務能力不斷提高，但是，城市用水總量基本保持穩定，維持在500億立方米/年左右。隨著國家節能減排政策的實施，城市節水工作將為建設資源節約型、環境友好型社會做出新的更大的貢獻。 一、轉變觀念，提高效益，城市節水工作取得令人矚目的成就 （一）促進城市節水管理和發展觀念發生深刻轉變 我國城市節水管理工作經歷了4個階段：第一階段是建國初期到上世紀50年代末，城市供水設施不足，用水基本需求難以滿足，大力開源成為首要任務。第二階段是上世紀50年代末到改革開放前，城市節水的目的是“彌補開源和供水設施不足”，以開源為主，提倡節水。第三階段是上世紀80年代，改革開放為國民經濟發展帶來活力，城市缺水問題日益顯現，基礎設施短缺與資源短缺并存，“開源與節流并重”的理念導引著城市節水工作；1988年我部出臺《城市節約用水管理規定》，節水初步納入法制軌道。第四階段是上世紀90年代至今，城市面臨水少、水臟的問題非常集中、非常突出地表現出來，“開源、節流與治污并重”的戰略逐步形成。 新世紀以來，通過大力實施民生工程、加大基礎設施建設，緩解了城市供水緊張的局面。在城市水務管理和節水工作的指導思想上，實現了“節水優先、治污為本、多渠道開源”和“節水減排、科學發展”的重大轉變和提升。全社會用水觀念發生深刻轉變，節約用水的認知度和自覺性得到大幅度提高：從無視環境容量、污染水環境的粗放式用水向節約用水和提高水的利用效率的集約型發展思路轉變；從向大自然無節制地索取，向人與自然和諧發展、實現資源可持續利用轉變。 （二）促進城市用水效率不斷提高 大量統計數據表明，通過大力開展城市節水工作和創建“節水型城市”活動，我國城市節約用水工作取得顯著效益，有效緩解了供需矛盾，為推動用水模式轉變、建設節約型社會發揮了重要作用。 （1）從節水總量看，全國城市1991年至2008年采用各種節水措施節約水量594.98億立方米，與2008年全年用水總量（500.1億立方米）相當。2008年節水量達到65.9億立方米，相當于當年城市年供水總量的13%。 （2）從用水總量來看，與2001年相比，2008年全國城市用水人口增長了36%，城市用水普及率由72.3%增加到94.7%，但城市年用水總量僅增長7%，基本穩定在500億立方米/年。 （3）從人均綜合用水量看，全國城市人均綜合用水量持續降低，1998年的556.3升/(人·天)下降至2008年的390.5升/(人·天)，10年下降30%。 （4）從居民家庭生活用水量看，上世紀末，隨著熱水器和洗衣機不斷普及，城市居民生活水平和生活質量不斷提高，用水需求不斷擴大，城市人均家庭生活用水量一度持續增加，2001年達到峰值153.5升/(人·天)。從2002年開始，隨著節水器具的普及，城市居民文明生活水準不斷提升，而人均生活用水量開始出現下降趨勢，2008年下降到130.5升/(人·天)。 （5）從工業用水量看，工業用水重復利用率由2001年的75.7%增加到2008年的86.0%，增加了10.3個百分點。萬元工業增加值用水量卻逐年下降，由1998年的335立方米下降到2008年的130立方米。 （6）從供水管網漏損控制看，近年來，在國債專項資金的支持下，對全國城市老城區使用年限超過50年、漏損嚴重的供水管道進行了改造。截至2008年，累計改造約7萬公里。與此同時，通過強化水表計量管理、創新檢漏方法和加大供水管網巡檢力度等方式，逐步提高供水管網科學管理水平。全國城市供水管網漏損率從2005年的26.13%降低到2008年11.92%。 （7）從再生水利用看，2001年至2008年，全國城市污水再生利用量157.73億立方米，再生水利用率由5.7%增加到9.2%。北京作為第一批國家節水型城市，在再生水利用方面十分突出，2008年、2009年再生水利用量連續兩年超過地表水取用量，目前再生水的利用量占到全市總用水量的18%，再生水利用率由2001年的4.7%增加到45.4%。 （三）促進城市產業結構調整和產業空間布局優化 城市節水主管部門協同發展改革等主管部門積極推動城市工業企業節水工作，促進城市產業結構和空間布局優化，鼓勵工業企業實施清潔生產，完成技術升級改造、轉變用水模式。 一是促進了產業結構優化調整。通過開展城市節水工作，城市工業、農業及其他產業逐步由“需水型”變為“適水型”。許多城市根據資源條件和經濟結構的特點，調整產業結構，轉變經濟增長方式，發展符合國家產業政策、耗水量少的產業，并鼓勵發展用水效率高的高新技術產業和工藝，嚴格限制高取水工業項目。 二是促進了城市的經濟產業空間優化布局。以天津為例，該市根據城市水資源的可供量，確定和調整城市建設布局和發展規劃，實施工業東移戰略、海水綜合開發戰略、再生水開發利用戰略，逐漸形成主導產業、功能區建設、資源配置與用水結構高度一致的空間布局。 三是推動了工業企業（單位）用水模式轉變和技術升級改造。國家針對火力發電等重點用水行業，頒布了GB/T 18916系列行業取水定額標準，加強源頭控制，鼓勵企業通過技術升級改造等手段，加大節水工作力度，大力推行清潔生產，嚴格禁止淘汰的高耗水工藝和設備重新進入生產領域。同時廣泛開展節水型企業（單位）創建活動，鼓勵企業（單位）用水模式轉變。在住房城鄉建設部與國家發展改革委組織修訂的《節水型城市考核標準》中，納入了“節水型企業（單位）覆蓋率”指標，對于企業用水模式轉變和技術升級改造也起到了重要推動作用。 二、齊抓共管，統籌兼顧，把城市節水工作落到實處 城市節水工作涉及面廣，專業性和系統性強，是城市建設管理、市政公用事業管理、城市公共管理重要的有機組成部分，在全國節水工作中具有舉足輕重的地位。多年來，各級住房城鄉建設部門與發展改革等部門密切配合，各級地方人民政府和社會各界共同努力，充分利用各種資源，發揮各自的專長和優勢，把節水工作融合到城市經濟社會發展和城市規劃建設管理的各個節點，統籌運用行政、法律、經濟、科技和宣傳手段推動城市節約用水工作的有效開展。 （一）逐步建立健全節水政策和標準 1988年，住房城鄉建設部以1號部令頒發了《城市節約用水管理規定》，明確提出了城市節水工作的原則、目標和要求。各省、自治區、直轄市也相繼出臺了城市節約用水管理規定。為加強城市地下水的開發、利用和保護的管理，住房城鄉建設部出臺了《城市地下水開發利用保護管理規定》。 住房城鄉建設部還會同國家標準管理部門陸續發布了《城市居民用水量標準》、《城市供水管網漏損控制和評定標準》、《節水型生活用水器具標準》、《城市污水再生利用》系列標準（6項）等技術標準和規范，會同國家發展改革部門推行節水產品認證制度、促進城市水價改革、制定有關稅收調控政策，使城市節水工作由單一的計劃用水管理向綜合管理不斷轉化。 為進一步加強對節水型城市建設工作的指導，2006年，住房城鄉建設部、國家發展和改革委員會聯合修訂了《節水型城市申報與考核辦法》和《節水型城市考核標準》，對節水型城市創建工作提出了更高的要求。 （二）加強節水工作組織建設，構建城市節水管理網絡 目前，全國655個城市絕大多數設立了城市節約用水管理機構，50%的縣城設有相應的職能機構，城市節約用水已形成了專管成線、群管成網、依法用水、依法節水的管理網絡，建立長效管理機制。 （三）落實節水工作機制，強化全方位節水管理 通過落實節水各項工作機制，使城市節水工作由單一的計劃用水管理向綜合運用法規、經濟、技術等手段不斷轉化。工作機制主要包括： 一是強化規劃指導。在城鎮體系規劃、城市總體規劃中明確水源和城市水系的保護原則，合理布局產業結構，強化水污染治理和水的循環、循序和再生利用，進一步推進各地編制并有效實施城市節水綜合規劃。 二是實行建設項目和節水設施的“三同時”制度，把節水要求落實在規劃許可、施工圖審查、開工及驗收等管理環節中。 三是加強計劃用水和定額用水管理。以城市供水管理為基礎和抓手，通過經濟手段促進產業高效用水、重復用水，把企業節水落到實處。 四是逐步建立合理的價格機制。推進水價改革，逐漸形成原水、自來水、污水處理和再生水的合理比價關系，在價格中體現水的稀缺性，以價格杠桿促進節水。目前，大部分地區改革了水價定價模式和計收方式，有15個大中城市實行了生活用水階梯式計量水價，517個城市開征了污水處理費。 五是限制自備水源的開采和使用。積極發展公共供水，在公共供水覆蓋范圍內，嚴格控制并逐步關閉自建供水設施，特別是加強了對自備水井的限期關閉工作。 六是推廣節水器具應用。會同有關部門實施節水器具認證制度和市場準入監管工作，通過住宅建設管理和和物業管理，大力普及節水器具使用。 七是降低供水管網漏失。通過實施相關標準和考核制度，促進城市政府和供水企業加強管網改造，嚴格控制自來水漏損。 八是推進水的循環與再生利用。嚴格要求缺水地區在建設污水處理設施的同時，必須配套建設再生水處理和利用設施；鼓勵企事業單位、住宅小區使用中水；積極開展雨水收集利用工作。 （四）組織開展節水型城市創建活動，以點帶面推動城市節水工作 自2001年開始，住房城鄉建設部與國家發展改革委共同組織開展節水型城市創建活動。目前全國已有北京、上海等40個城市先后獲得“國家節水型城市”的稱號，起到了很好的示范帶頭作用。與此同時，各地還開展了省級節水型城市創建活動。開展創建節水型城市活動，為推動我國轉變用水模式、建設節水型社會發揮了重要作用。根據《節水型社會建設“十一五”規劃》，“十一五”期間要累計創建50個全國節水型城市，嚴重缺水以及南水北調工程沿線受水城市正在加快創建步伐，努力把城市節水工作引向深入。 （五）大力開展城市節水宣傳，提高全社會節水意識 自1992年起，住房和城鄉建設部連年組織開展的“全國城市節約用水宣傳周”活動，表揚節水先進典型，倡導科學合理用水方式，內容豐富、形式多樣、滲透性強，帶動了經常性的節水宣傳教育，廣泛動員了社會參與，大大提高了全社會節水意識。
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