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　　■ 名詞解釋

　　規劃環評是指將環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環境資源承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開發建設活動源頭預防環境問題的目的。

　　實踐經驗表明，規劃環評是控制快速工業化、城市化過程中環境風險的根本手段。其關鍵在于，不僅要對單個項目進行環評，還要對發展規劃進行環評；不僅對工業規劃進行環評，還要對城市規劃進行環評。

　　從對單個建設項目到對規劃進行環評，環評終于推到了宏觀決策層面。

　　■ 將新聞進行到底

　　歷時40多個月的艱難醞釀與博弈，國務院《規劃環境影響評價條例》終于出臺了，并將于10月1日正式實施。

　　從對單個建設項目進行環評到對規劃進行環評，環評終于推到了宏觀決策層面，作為《條例》主要起草者的北京大學法學院教授汪勁和全程參與《條例》擬定的北京大學法學院博士生嚴厚福分外感慨。

　　汪勁說，《條例》的出臺不僅為規劃環評提供了具有可操作性的法律依據，更重要的是重塑了政府宏觀決策的程序規則，為環境決策融入政府宏觀決策提供了制度抓手。

　　其實，在制定規劃時，對環境影響的忽視，造成了嚴重后果的事件，在中國為數不少，如廈門PX事件、上海磁懸浮事件、北京六里屯垃圾場等，由于受到公眾的強烈關注和反對而有所改觀，但最終付出的各種社會成本，比事前預防的規劃環評要大得多。

　　目前出臺的《規劃環境影響評價條例》（以下簡稱《條例》）能否實現這樣從源頭控制污染的目標呢？具有哪些亮點呢？還有哪些缺憾呢？

　　——亮點——

　　改變規劃“自編自審”

　　嚴厚福說，“與《環評法》相比，《條例》細化了很多條款，明確了審查部門、程序、內容等，在跟蹤評價和責任追究等方面也增加了內容。”

　　《環評法》第十三條規定“設區的市級以上人民政府在審批專項規劃草案，作出決策前，應當先由人民政府指定的環境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環境影響報告書進行審查。”嚴厚福說，根據這個規定，在以往的實踐中，很多規劃審批機關就自己召集審查小組，自批自審的現象大量存在，嚴重影響了審查的質量。

　　而此次《條例》規定“設區的市級以上政府審批的專項規劃由環保部門召集審查小組，省級以上政府審批的專項規劃，由國務院環保主管部門會同國務院有關部門制定審查辦法 。”

　　“由于實踐中大多數規劃都是由設區的市級以上人民政府審批，因此，大多數專項規劃都由環保部門召集審查小組。”嚴厚福說，在《條例》中，明確把召集審查小組的權限賦予環保部門，這就避免了過去大量存在的自批自審問題。“當然，審查小組中還應當有審批機關的代表，因此審批機關的意見還能得到相當程度的體現。”

　　環評經費由財政負擔

　　在單個建設項目環評時，由于環評費用是由業主出的，造成了很多環評承擔單位“拿了誰的錢，就為誰說話”，環評報告的公正性出現了問題。根據《條例》第五條，規劃環境影響評價所需的費用應當按照預算管理的規定納入財政預算，嚴格支出管理，接受審計監督。

　　同濟大學環境管理研究所副所長包存寬說，以往規劃環評責任主體不夠明確，經費往往是規劃編制機構負擔，環評的編制也多少會受到出資方的影響。《條例》明確了規劃編制機關為規劃環評的責任主體，規定規劃環評所需費用應納入財政預算，為規劃環評的有效開展奠定了基礎，也為規劃環評的客觀性提供了保障。

　　——不足——

　　缺乏強制信息公開

　　但讓嚴厚福非常遺憾的是，“公眾參與整章都沒了，一些可操作性很強的條款也刪了”。據悉，條例初稿長達1.2萬余字的初稿，最終成了僅4000字出頭的定稿。

　　最讓嚴厚福遺憾的是“信息公開”在條例中的缺失。雖然比《環評法》更進了一步，《條例》肯定了公眾參與環評的意義，規定“規劃編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在規劃草案報送審批前，采取調查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見……規劃編制機關應當在報送審查的環境影響報告書中附具對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明。”

　　“但如果相關信息不公開，公眾很難參與到環評中來。雖然國務院和環境保護部都有信息公開方面的條例和辦法，但這些條例和辦法很難運用于規劃環評方面。”嚴厚福說，其實，我國已經出現了一些專業性很強的民間環保團體，公眾中也有很多專家型的人才，公眾的科學和法律素養也在不斷提高，公眾對規劃對自己生活可能造成的影響，也有表達自己意見的愿望和能力，但“條例中沒有規定規劃環評報告書要強制公開”。

　　此外，何謂“直接涉及公眾環境權益的專項規劃”？“與公眾利益切實相關，標準很難確定。”嚴厚福說。

　　相關法律責任未作規定

　　“在審查方面，條例比《環評法》進步很多，但有一些地方還是規定的不清楚，使操作性出現問題。”嚴厚福指出，條例規定“專項規劃，在審批前由其環境保護主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環境影響報告書進行審查”。

　　“但環保部門應當在多長時間內召集審查小組進行審查，審查小組必須在多長時間內得出意見？沒有明確的具體時間，就容易出現扯皮問題；還有審查小組的專家人選如何選定也是個問題，條例只是說‘審查小組的專家應當從依法設立的專家庫內相關專業的專家名單中隨機抽取’，但沒有非常具體的規定。”嚴厚福說。

　　“征求公眾意見是規劃編制機關的法定義務，按照一般法理原理，違法法定義務，就應當承擔相應的法律責任。但條例中沒有對規劃編制機關不征求公眾意見規定相應的處罰；《條例》規定規劃編制機關負有在可能對環境導致重大不良影響的規劃實施后進行跟蹤評價的義務，但也沒有規定相應的法律責任。

　　此外，《條例》要求‘規劃審批機關對環境影響報告書結論以及審查意見不予采納的，應當逐項就不予采納的理由作出書面說明，并存檔備查。有關單位、專家和公眾可以申請查閱’。但如果規劃審批機關不說明理由，不存檔備查，拒絕公眾查閱呢？條例中也沒有處罰規定。”嚴厚福說，這些法律責任條款在去年公開征求意見時都還有，最后通過的時候卻被刪掉了。

　　“不過，我們會把以上《條例》中未能明確內容，放到了《條例》的釋義中。釋義不具有強制性，但由于是官方編制的文本，所以仍然有很大的指導性和可參考性。目前釋義已提交上去，將根據國務院法制辦的最終意見，在條例正式實施前公布。”嚴厚福說。

　　——專家連線——

　　加快開展規劃環評的科學方法研究

　　環境承載力是規劃環評的重要方面，清華大學環境科學與工程系副主任汪誠文教授主持完成了寧波——我國首個大型城市區域綜合環境承載力的研究，此后他還完成了北京、溫州等地的綜合環境承載力研究。

　　記者：目前規劃環評核心問題是什么？

　　汪誠文：不同于比較具體的單個建設項目環評，規劃環評是更宏觀層面上的，目前還存在諸多困難，如由于規劃涉及經濟、社會、生態諸多方面，相關部門對環評的認識不統一，數據獲取較難，有些數據較陳舊，各部門的部分數據之間還有“打架”現象，相互矛盾。

　　記者：《規劃環境影響評價技術導則》2003年就已出臺，實施情況如何？

　　汪誠文：環境保護部制定的《規劃環境影響評價技術導則》原則性較強，相關的理論和方法體系也不夠健全，具體操作較困難。其實這個問題，在國外的規劃和戰略環評中也同樣存在。

　　記者：如何更好地進行規劃環評？

　　汪誠文：國內應盡快組織開展較系統的科學研究，根據目前已經做的一些具體案例，進行分析、研究，完善相關的理論和方法。

　　我們在做寧波的區域綜合環境承載力研究時，就面對各種困難。首先是環境承載力理論，至今沒有形成相對統一的概念和理論。經過多次反復的討論和征求相關專家的意見，我們最終確定從資源供給能力、環境納污能力及人類支持能力三個角度來量化環境承載力。

　　為了全面而準確地反映社會經濟發展與資源環境之間的辯證關系，我們又建立了一套與環境承載力指標相對應的環境壓力指標體系。在上述指標體系的基礎上，還提出了環境承載力剩余率模型，以表達社會經濟發展與資源環境保護之間的協調程度。

　　具體地說，通過構建空氣、水環境質量模型，分別研究了大氣環境容量和水環境容量，并據此進行排污總量控制；通過資源環境現狀的調查，進行區域能源、水資源、土地資源等資源利用平衡分析；并在此基礎上，通過構建環境承載力指標體系，評價寧波市的環境承載狀態。通過以上研究可得到環境質量評價、資源態勢分析、環境容量等成果，據此對寧波市進行環境適宜性分區，并進一步確定各分區發展建設的主要資源環境約束，并提出解決問題的途徑。

　　在對寧波研究中，所提出的環境承載力研究方法和指標體系以及區域環境適宜性分區的方法等，對后來在北京、溫州等地開展區域環境承載力研究具有很大的參考和借鑒價值。