沒有規(guī)劃編制誰來管？有了規(guī)劃擅自修改誰來監(jiān)督？不按規(guī)劃執(zhí)行、不依照規(guī)劃亂上項(xiàng)目怎么制止？違法建設(shè)屢禁不止、公共利益屢遭損害如何解決？近兩年來，成都市進(jìn)行了一場寧靜而又深刻的城市規(guī)劃變革，這場變革的核心就是打造城市規(guī)劃的“生態(tài)鏈”。
成都市通過改革和創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制，總結(jié)探索出了一套解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展中普遍存在的規(guī)劃滯后、監(jiān)督缺位、管理脫節(jié)等問題的有效途徑，初步建立形成了一套以加強(qiáng)規(guī)劃督察為核心的規(guī)劃監(jiān)督體系。目前，全市上下規(guī)劃意識(shí)明顯增強(qiáng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃效能明顯提高，城鄉(xiāng)規(guī)劃在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)管理中的龍頭作用更加凸顯。
發(fā)現(xiàn)癥結(jié)：缺乏有效的規(guī)劃監(jiān)督管理機(jī)制
可以說，城市規(guī)劃是一條“生態(tài)鏈”，從編制、審批、調(diào)整、落實(shí)到監(jiān)督實(shí)施，每一環(huán)節(jié)都缺一不可。而成都市的規(guī)劃人員卻意識(shí)到，在這條“生態(tài)鏈”上，應(yīng)當(dāng)貫穿于全過程的監(jiān)督恰是整個(gè)“生態(tài)鏈”中最薄弱的環(huán)節(jié)。這塊城市規(guī)劃中的“短板”，正在嚴(yán)重制約著成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的方向和步伐，建立一個(gè)和諧的城市規(guī)劃“生態(tài)鏈”已成為當(dāng)務(wù)之急。
借著開展城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略試點(diǎn)工作的東風(fēng)，成都市委、市政府決定，結(jié)合規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，在吏治整肅的同時(shí)開展了一場統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的變革，其核心就是探索建立城市規(guī)劃督察新機(jī)制，建立健全城市規(guī)劃的生態(tài)鏈。
大膽探索：挑戰(zhàn)“有規(guī)劃管不住”的深層次難題
為了充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)、綜合調(diào)控和資源配置的作用，為了徹底解決規(guī)劃滯后、監(jiān)督缺位、管理脫節(jié)的窘境，一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察新機(jī)制的建立是當(dāng)務(wù)之急。于是，成都市委、市政府在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，率先對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制進(jìn)行了改革。在建設(shè)部派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員工作試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大膽探索，從積極探索建立城市規(guī)劃督察新機(jī)制入手，在成都市域20個(gè)區(qū)（市）、縣建立實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃“垂直督察”、“越級(jí)檢查”制度，使城鄉(xiāng)規(guī)劃“生態(tài)鏈”有效地運(yùn)行起來。
2005年初，成都市委、市政府制定下發(fā)了《關(guān)于改革城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的意見》，宣布成立了市政府派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員辦公室和市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督局，同時(shí)市政府又以政府令的形式頒布了《成都市人民政府派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員試行辦法》、《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督規(guī)定》，為解決城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管缺位問題給予法規(guī)支撐。2006年年底，成都市委、市政府又制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見》，對全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)行了全面的規(guī)范和明確，進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制，把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作納入對各級(jí)黨委、政府考核的重要內(nèi)容。
2007年初，成都市從全市抽調(diào)了100名政府工作人員參與規(guī)劃督察和執(zhí)法監(jiān)督工作，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃督察隊(duì)伍建設(shè)，還將成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員辦公室納入市人民政府職能機(jī)構(gòu)，專員辦主任由市規(guī)劃局局長兼任，同時(shí)從市部委局抽調(diào)5名正副巡視員到市規(guī)劃督察專員辦工作，顯示了成都市委、市政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的高度重視，及對加強(qiáng)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督工作重要性的認(rèn)同和投入。
主動(dòng)出擊：成都市規(guī)劃督察成效顯著
規(guī)劃督察專員派駐到市域各區(qū)（市）、縣，對當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策行為進(jìn)行督察，對“規(guī)劃警察”的執(zhí)法行為進(jìn)行督察，通過群眾來信來訪，接聽舉報(bào)電話來發(fā)現(xiàn)問題。并專門制訂了所在區(qū)域的規(guī)劃工作巡查路線圖，在城鄉(xiāng)規(guī)劃督察的方式方法上進(jìn)行了一系列的嘗試和創(chuàng)新，如采用先進(jìn)的GRS動(dòng)態(tài)監(jiān)督儀器進(jìn)行實(shí)時(shí)時(shí)實(shí)監(jiān)控，對新增違法建設(shè)實(shí)行零報(bào)告制度等。使上級(jí)政府對下一級(jí)政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)行為有一個(gè)專門的管控渠道。
其中最有效的措施就是：把城鄉(xiāng)工作納入了各級(jí)政府工作目標(biāo)考核，每年由市委、市政府相關(guān)部門聯(lián)合制定下發(fā)城鄉(xiāng)規(guī)劃專項(xiàng)目標(biāo)督察考評(píng)方案及實(shí)施細(xì)則。市城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員進(jìn)行日常巡查暗訪、季度檢查考評(píng)，對發(fā)現(xiàn)的一般性問題發(fā)出書面督察建議，對較為嚴(yán)重和整改效果不明顯的問題發(fā)出書面督察意見書，限時(shí)整改、書面回復(fù)。
截至目前，已經(jīng)處理了郫縣太平鎮(zhèn)夾道違法建設(shè)案、雙流九江工業(yè)園違法占地案等城鄉(xiāng)規(guī)劃違紀(jì)案件30余起，維護(hù)了城鄉(xiāng)規(guī)劃及其法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，收到了良好效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，針對規(guī)劃管理中出現(xiàn)的問題已發(fā)出了80余份督察意見書，專項(xiàng)課題調(diào)研報(bào)告10余份。2006年，全市共制止查處了各類違法建設(shè)3723處，拆除違法建設(shè)面積3041平方米，建筑面積達(dá)164萬余平方米，有效遏止了新增違法建設(shè)，及時(shí)糾正了不按農(nóng)民集中居住、工業(yè)集中發(fā)展、土地集中經(jīng)營的要求上項(xiàng)目的決策行為10余起，有效整治了在國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂搭亂建行為，對新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃布點(diǎn)建設(shè)、拆院并院、土地整理中的問題及時(shí)進(jìn)行了督察糾正。
時(shí)至今日，成都市已逐步建立健全了“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級(jí)審查、強(qiáng)化監(jiān)督”的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理生態(tài)鏈，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃滯后的局面得到有效扭轉(zhuǎn)，初步形成以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，與土地利用總體規(guī)劃相一致，與工業(yè)集中發(fā)展布局等專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系。
目前，建設(shè)部已頒布了關(guān)于實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度的相關(guān)文件，而成都的率先實(shí)踐，無疑具有典型示范意義。成都市規(guī)劃督察員制度的成功，在這一場寧靜而又深刻的城市規(guī)劃變革中意義深遠(yuǎn)，不僅改變了成都的城市理念，而且率先打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，先行建立起從無到有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。成都的實(shí)踐與時(shí)下《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼之欲出，顯然并非巧合，而是共同體現(xiàn)了一種歷史性的必然。
摘自《中國建設(shè)報(bào)》2007.08.31 記者 張際達(dá) 通訊員 羅克雄 黃欽沛 李麥
