編者按 發(fā)生在一個多月前的汶川大地震，讓城市規(guī)劃成為公眾關(guān)注的熱點，城市規(guī)劃到底應(yīng)該以什么為基本原則？規(guī)劃的制定與執(zhí)行過程該不該讓公眾直接參與？城市的發(fā)展怎樣才能真正體現(xiàn)以人為本？本期報道反映了部分專家對以上問題的觀點，以及廊坊和邢臺兩個城市在實踐中的一些有益探索。
城市規(guī)劃圖上的每一筆都關(guān)系公眾利益
中國近20年在城市規(guī)劃方面是否取得了巨大的突破？和一些發(fā)達(dá)國家及周邊的新加坡比我們還有什么差距？中國城市規(guī)劃學(xué)會居住區(qū)規(guī)劃委員會秘書長陶滔告訴記者，其實這20年我們基本上不是以人為本，而是以經(jīng)濟發(fā)展為本，我們的城市規(guī)劃目前非常欠缺思想觀念的變化。
陶滔表示，一個城市的發(fā)展是不斷地完善，而不是把它翻天覆地的改一把。規(guī)劃其實是一種公共政策，它的實質(zhì)是對空間資源、財富進(jìn)行分配的規(guī)則，與人們生存發(fā)展的切身利益息息相關(guān)。因此，政府在規(guī)劃圖紙上落下的每一筆，都是一個公共選擇，關(guān)系到公眾利益。這一筆可能給百姓帶來方便和福祉，可能給百姓招來災(zāi)禍和麻煩。從這個意義上說，無論是城市規(guī)劃還是土地規(guī)劃，政府作為公共利益的代表，都應(yīng)從維護公眾利益的需要出發(fā)，從實現(xiàn)發(fā)展的公平、公正出發(fā)，通過建立一套完善的機制，維護規(guī)劃的權(quán)威性，對調(diào)整規(guī)劃的每一項決策慎之又慎，絕不可以視規(guī)劃如兒戲，拍拍腦袋，想改就改，更不可以把規(guī)劃這項公共政策視作牟利的手段，任由資本牽著規(guī)劃的鼻子肆意侵蝕公共利益。因為公共利益一旦被資本侵蝕，就絕無可能“為民眾謀求更多的福祉”。
陶滔認(rèn)為，在未來社會，另外一些趨勢將更引人注目。一是“長官意志”正在受到挑戰(zhàn)，科學(xué)城市規(guī)劃將走向前臺。第二是成熟的市民社會將成為促使政治體制朝向開放、去中心化與透明化轉(zhuǎn)型的主要力量。第三是縱觀現(xiàn)代城市規(guī)劃一百多年的歷史，它已從崇尚科學(xué)理性的技術(shù)性角色，轉(zhuǎn)變到在公共事務(wù)中扮演組織群眾意見和協(xié)調(diào)不同利益團體的角色。
城市規(guī)劃引入公眾參與有了法律依據(jù)
“廊坊和邢臺的這種主動公開讓公眾參與城市規(guī)劃的舉措，頗值得贊揚。”社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞近日在接受本報記者采訪時表示，這是城市規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變。市民是城市的主人，城市建設(shè)不僅需要規(guī)模、質(zhì)量，更需要宜居，這是以人為本的理念在城市建設(shè)上的體現(xiàn)。
在名義上，市民雖是城市的主人，但在現(xiàn)實中，誰都知道政府才是城市的主人。正是因為城市規(guī)劃在公眾參與上的長期欠缺，才有市民代表初涉參與即不滿連連。欠得太多，拖得太久，給得不夠，這就是當(dāng)下城市規(guī)劃與公眾參與的現(xiàn)實。
國內(nèi)公眾參與城市規(guī)劃，實際上仍是新近之事。自今年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。且應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況和理由。應(yīng)該說，城市規(guī)劃引入公眾參與，自此有了明確的法律依據(jù)。
公眾才是城市的真正主人
中國建筑學(xué)會秘書長、教授級高級建筑師周暢指出：城市規(guī)劃公示意義非常。公開后，形成了專家論證、群眾建議、媒體監(jiān)督的態(tài)勢，可以把人為和不利因素減少到最低程度，避免了以往規(guī)劃中許多非科學(xué)的人為因素的干擾。
原建設(shè)部總工程師許溶烈也表示，城市規(guī)劃從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點則是公眾，因而城市規(guī)劃的本身應(yīng)該尊重和體現(xiàn)公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務(wù)的主體，對一方的服務(wù)設(shè)施與環(huán)境最知情，具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。而有關(guān)專家對城市發(fā)展的研究往往具有前瞻性。城市規(guī)劃是城市建設(shè)的“龍頭”，直接影響到城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略與布局。讓公眾參與城市規(guī)劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學(xué)化，而且增強了人們參與城市建設(shè)的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現(xiàn)的則是公眾的知情權(quán)和參與決策權(quán)。
37名“市民規(guī)劃師”畫像新邢臺
今后邢臺市將建成什么樣，百姓可以出主意、提建議。河北省邢臺市規(guī)劃局日前向社會公示了首批選聘的37名“市民規(guī)劃師”，這也是2008年邢臺市實行“城市陽光規(guī)劃”的新舉措。記者在采訪中了解到，為推進(jìn)邢臺市規(guī)劃工作的科學(xué)化、規(guī)范化、透明化，加強政務(wù)公開，真正體現(xiàn)規(guī)劃工作的公眾參與性，邢臺市規(guī)劃局決定長期實行市民規(guī)劃師制度。
據(jù)邢臺市規(guī)劃局局長郭星朝介紹，此次選聘采取市民自愿報名，不一定擁有規(guī)劃專業(yè)或高學(xué)歷，也不一定從事規(guī)劃工作；只要是邢臺市普通市民，遵紀(jì)守法、品行良好，熱愛邢臺，熱衷邢臺規(guī)劃事業(yè)，關(guān)心市民生活，反映市民的真實意愿和要求，具有較強的法律法規(guī)意識即可。邢臺市市民規(guī)劃師征聘通知一經(jīng)發(fā)布，共計有來自機關(guān)單位、社會團體、新聞媒體、司法部門、教育部門、醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)、金融機構(gòu)等行業(yè)的236名市民報名參加應(yīng)征，最終經(jīng)邢臺市規(guī)劃局篩選審核后，確認(rèn)首批市民規(guī)劃師37人。郭星朝告訴記者，“市民規(guī)劃師”任期三年，對邢臺城市規(guī)劃工作擁有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于推進(jìn)城市規(guī)劃工作的科學(xué)化、規(guī)范化、公開化、透明化，有利于推動城市規(guī)劃建設(shè)事業(yè)的有序、健康、持續(xù)發(fā)展。
“邢臺的'市民規(guī)劃師'制度可以說是邢臺市政府提高規(guī)劃公信力和早日實現(xiàn)'城市陽光規(guī)劃'的一次重要嘗試。”有城市運營商之稱的楊思哲認(rèn)為，隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，越來越多的中國學(xué)者開始關(guān)注中國“市民社會”的構(gòu)建，但對于城市規(guī)劃師在市民社會中的作用還處于初級階段，城市規(guī)劃是明天的事業(yè)，關(guān)系這座城市的未來。規(guī)劃工作也是矛盾的焦點，有長遠(yuǎn)利益和近期利益的矛盾，社會效益和經(jīng)濟效益的矛盾，公眾利益和少數(shù)人利益的矛盾，受益單位和非受益單位的矛盾等等。要實現(xiàn)規(guī)劃管理又快又好，又要實現(xiàn)社會和諧，需要市民規(guī)劃師充分發(fā)揮橋梁、紐帶作用，增強規(guī)劃的群眾參與等。城市規(guī)劃是一項重要的公共政策，城市規(guī)劃的發(fā)展離不開社會各界的關(guān)心、支持和監(jiān)督。
記者了解到，許多國家的城市規(guī)劃與公眾參與實踐，已經(jīng)很好地解決了這個專業(yè)要求與民意表達(dá)的矛盾，完全值得國內(nèi)借鑒。如美國就把城市規(guī)劃分為十個階段，不同規(guī)劃階段公眾參與的作用是不同的，一般來說，市民更多的是在社區(qū)價值評價、目標(biāo)確定、方案優(yōu)選、規(guī)劃修批和反饋中擔(dān)當(dāng)主要角色，在其他階段只起促進(jìn)或支持作用。而在市民起主要作用的這些規(guī)劃階段，則主要通過公眾會議，以公眾評議和公眾聽證會展開，具體的討論結(jié)果對方案編制、審查、審批，全程都有真實效用。
規(guī)劃即法廊坊規(guī)劃鏤石為記
一座“山”，雖只有16米高，但因由1000多塊世界上最硬的石材花崗巖砌筑而成，威嚴(yán)、莊重、恢弘之勢立顯。這座“山”，坐落于以宣傳城市規(guī)劃為主題內(nèi)容的廊坊未來廣場上。其名曰：“規(guī)劃山”。“規(guī)劃山”正上方，鐫刻著八個魏碑體大字：“規(guī)劃即法，執(zhí)法如山”。
“廊坊給我留下印象最深的是他的城市規(guī)劃館”，中聯(lián)行不動產(chǎn)公司董事長楊思哲這樣告訴記者，“規(guī)劃館門前屹立的'山'的雕塑，表明規(guī)劃目標(biāo)制定之后，任何一屆政府領(lǐng)導(dǎo)都不得隨意改動，從這點我們就能看出廊坊對城市整體規(guī)劃的制定，政策的延續(xù)都是有著堅定而深遠(yuǎn)的打算，這是我在其他城市所沒有見到的。”
記者在采訪中了解到，作為中國第一個通過ISO14001環(huán)境管理體系認(rèn)證的中等城市、全國首家全轄ISO14000國家示范區(qū)，“國家級環(huán)保模范城市”，“國家園林城市”，“中國人居環(huán)境范例獎”等眾多國家級獎項成為廊坊強有力的城市名片。市區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到45%，人均擁有綠地面積14平方米，全年空氣二級以上天數(shù)達(dá)到330多天，使得廊坊被譽為京津之間的“天然氧吧”。1990年，廊坊市拿出了100萬元巨資請城市規(guī)劃專家設(shè)計了這張市區(qū)總體規(guī)劃圖。100萬買了一張圖這在當(dāng)時引起了不少爭論。有人說，廊坊市現(xiàn)代化就應(yīng)該多蓋樓，蓋高樓；也有人說廊坊的發(fā)展在于擴大招商引資。而這張圖卻描繪了一幅綠色滿城廓，水在畫中游的自然美景。
“優(yōu)良的城市基礎(chǔ)設(shè)施，堅定的城市規(guī)劃藍(lán)圖，規(guī)劃即法，廊坊規(guī)劃鏤石為記正以其健康、開放的姿態(tài)期待著各地的品鑒者。”廊坊市國土資源局副局長鮑涌波這樣說道。廊坊市建設(shè)“規(guī)劃山”，鏤石為記，就是時時刻刻提醒為官者，城市規(guī)劃是剛性的，任何人都無權(quán)擅自更改，都必須自覺遵守，讓城市建設(shè)按照科學(xué)、規(guī)范、可持續(xù)的道路健康發(fā)展。為了保證項目按規(guī)劃執(zhí)行，廊坊市規(guī)定，單體項目施工前，必須嚴(yán)格執(zhí)行批后“一放三驗”管理制度，即放線、驗線、驗槽、驗基礎(chǔ)；項目施工中，市區(qū)兩級規(guī)劃部門建立部門聯(lián)動機制，定期定人巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為立即糾正；項目竣工驗收時，經(jīng)驗收合格的，發(fā)放《建設(shè)項目竣工規(guī)劃驗收合格證》，否則，質(zhì)檢部門不發(fā)放建設(shè)項目質(zhì)檢合格證，從而確保了規(guī)劃設(shè)計的執(zhí)行到位。“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋”，是廊坊市多年來始終不渝的原則。
2005年，國內(nèi)某家大公司的決策者來到廊坊，專程拜訪了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)，表明已將廊坊作為該公司建設(shè)北方產(chǎn)業(yè)基地的備選城市。而按照廊坊市“三點組團”城市發(fā)展空間布局，主城區(qū)與開發(fā)區(qū)、萬莊新區(qū)之間，開發(fā)區(qū)與萬莊新區(qū)之間，都有較大面積的自然公園、生態(tài)景觀帶、綠化帶相隔離。如果同意了該公司的選址，就等于破壞了“三點組團”城市發(fā)展格局，也破壞了城市的總體規(guī)劃。
“任何人，任何事，都不能改變既定的城市規(guī)劃！”廊坊市領(lǐng)導(dǎo)一方面向該公司解釋不能在開發(fā)區(qū)西部建設(shè)基地的原因，一方面積極幫助其在萬莊新區(qū)另行規(guī)劃了一個基地。鮑涌波告訴記者，一座城市，要想鑄造成“百年經(jīng)典城市”，科學(xué)的規(guī)劃是前提和基礎(chǔ)。但是，如果規(guī)劃不能得到真正嚴(yán)格落實，藍(lán)圖就是鏡中花、水中月。算起來廊坊市從建市到現(xiàn)在也不過16年的時間，16年前廊坊市還是風(fēng)吹滿眼沙，下雨一片洼的小城鎮(zhèn)，但從建市的那天起，我們就有一個規(guī)劃、一個長遠(yuǎn)規(guī)劃，要把廊坊市建設(shè)成一個生態(tài)城。
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培育全民“公共家園”心態(tài)
建設(shè)一座好的城市，首先就是要悉心培育全體市民的“公共家園”心態(tài)，這是非常重要的城市建設(shè)內(nèi)容。美國城市學(xué)家劉易斯·芒福德在介紹英國哈羅市中心規(guī)劃的成功經(jīng)驗時，曾特別指出“城市規(guī)劃不能局限于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃師們的定義，僅僅規(guī)劃'居住，工作，文娛和交通'，而必須把整個城市規(guī)劃成一座舞臺，供人們進(jìn)行積極的市民活動、教育學(xué)習(xí)和進(jìn)行生動而自治的個人生活”。他認(rèn)為在這樣的舞臺上，人們可以得到方便、效率和利益，在這里，綜合而成的“真正的”城市中心是新的社會世俗核心，可供市民方便、歡娛和輕松地生活。那么為這些功能的鋪展，而設(shè)計建造的學(xué)校、劇院、商店、露天廣場等等，就成了促進(jìn)城市市民發(fā)育和完善公共家園心態(tài)的重要物質(zhì)載體。這也在提醒城市規(guī)劃者不能只從技術(shù)數(shù)據(jù)上、在圖紙線條上規(guī)劃城市，而是要讓大家都參與到城市規(guī)劃中來，共同建設(shè)公共家園。
“公共家園”的觀念和心理是城市市民社會所特有的，是指全體民眾對私人家庭范圍以外的公共領(lǐng)域所給予的類家庭性的精神認(rèn)同，是一種共同的社會心理狀態(tài)和行為習(xí)慣。在這種社會心態(tài)下，人們視公共領(lǐng)域事物如自己家的一樣，既在其中共享著權(quán)利和便利，也自覺地?fù)?dān)負(fù)著相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。公共家園心態(tài)的建立健全，標(biāo)志著城市社會心態(tài)的發(fā)育和成熟。
