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    陽光、沙灘、海水、歡笑。來自四面八方的游客在三亞西島游泳、潛水、垂釣或者發呆，盡情享受著這里獨特的海島資源帶給他們的愉悅與閑適。

　　走出景區，是另一番景象。穿過珊瑚礁石壘成的漁村，路過停泊著幾艘小漁船的漁港，一直走到西島最南邊的牛頭嶺，面朝著更深更遠的大海，只有輕柔的海浪拍擊聲和風的呼嘯，被三亞灣從北面環抱的這個島嶼似乎仍停留在未開發前的狀態。

　　幾年前，西島并不呈現這樣的和諧。有關人士將西島現在較為有序的現狀部分歸功于三亞市是我省唯一的全國第二批海島管理試點地區，通過嘗試一些新的制度和做法部分協調了開發和保護的關系。

　　其實，這只是我國在海島保護立法的漫長探索中的一個節點。

　　今天，探索即將達至一個新起點。在剛剛結束的十一屆全國人大常委會第九次會議上，《海島保護法(草案)》首次提請審議。經過中央和地方長期不懈地雙重努力，海島的保護和開發終于有望由一部國家級大法予以規范。

　　存在與消亡：51個島嶼何處去？

　　促成《海島保護法(草案)》編修完成，提請審議的一個重要因素在于海島的隨意性開發利用活動越來越頻繁，導致海島生態惡化，特別是無居民海島的數量在不斷減少。據媒體報道，與上世紀90年代相比，遼寧省海島消失48個，河北省海島消失60個，福建省海島消失83個，而海南省海島消失51個。

　　海南島嶼總數不過200多個，51個島嶼消失是一個不小的數字。記者就此向我省有關部門求證，省海洋與漁業廳有關負責人表示，我省尚沒有相關的調查結果。我國上世紀90年代第一次全國海島綜合資源調查顯示，海南省所轄海島總數(包括西南中沙群島)為280個，其中大于500平方米的有235個，大于0.1 平方公里的較大海島有56個，其中絕大多數都屬于無正式居民居住的島嶼。

　　省海洋與漁業廳海洋環境保護處處長陳剛表示，海島消失有多種原因。沙洲類島嶼沒有固定的巖石，比較容易因為風浪等自然因素而消失;有的海島因為填海、海堤、橋梁等工程變成半島、連島或陸地，失去海島的性質;最嚴重的則是因為無序的開發造成人為破壞，如開山炸石、破壞周邊環境等造成海島消失。此外，也不排除統計上的因素，我國到目前為止共進行過兩次較為全面詳細的海島調查，一次在上世紀90年代，另一次于近期開始，相關結果尚未完成分析統計公布。尤其西沙、南沙和中沙是遠海離岸島，調查較為困難。因此，海南到底消失了多少島嶼目前還無法肯定。

　　陸地與海域：雙重價值再認識

　　“海南要特別注意防范因為游客增加，生活垃圾和污水處理不好對海島資源造成的污染和破壞。”海南師范大學地理與旅游學院院長畢華教授說，我省的海島資源非常獨特，具有很大的旅游開發潛力，但又非常脆弱，一旦破壞恢復非常困難。

　　珊瑚礁就是生活污染的最大受害者之一。珊瑚礁是島嶼生態環境的重要組成部分，對于環境有很高的要求，要在清潔且溫度適宜的海水中才能生存。失去了珊瑚礁的保護，不但島嶼整體環境會惡化，海島的存亡也會受到威脅。

　　畢華表示，對珊瑚礁的保護符合《海島保護法(草案)》中一個非常重要的思想，就是把海島和海島周邊的環境看做一個整體來保護，這里面既包括陸地，也包括海岸帶、珊瑚礁、紅樹林以及海域等等。陸地周邊的環境對于海島同樣有重要的意義，共同組成一個不可分割的整體。

　　“原來不是這樣看待海島的。”省海洋與漁業廳海域與海島管理處副處長符文海說，過去的海島管理方式從利用的角度將海島分為陸地和海域兩塊，陸地就按國土管理，海域就按海洋管理，相應的管理體制也是一種部門條塊分割的管理。

　　這種管理方式實際上是從海島服務于工業和農業開發的價值出發，沒有考慮到旅游服務業等第三產業的開發利用和環境保護的需求，這也是我國沿海地區填海圍墾工程愈演愈烈的原因之一。當中國經濟發展到了現在這個階段，特別是對于“生態省”海南，這樣的海島思維顯然不合適。

　　《海島保護法(草案)》提供了一種認識海島價值的新思維。“從這個角度看，海南的海島整體資源非常豐富，開發價值非常高;同時，適合開發的島嶼數量又非常少，屬于稀缺資源。”陳剛說。

　　上世紀90年代的海島調查顯示，我省海島的生態環境獨特，平坦的沙灘、海灣、珊瑚礁灘、奇特的海蝕地貌多有分布，海水清澈，構成優美的自然景觀。許多海島上有良好的自然植被，鳥類、爬行動物、小型哺乳動物等棲息其間。其中大洲島、西瑁島、東瑁島、野豬島、東島等海島已被劃為海洋自然保護區。海島周邊海域是出產豐富的漁場。在南海諸島和海南島周邊的一些海島的淺海區域，分布著大片的珊瑚礁及其相關的生物群落，構成了特殊的海洋高生產力區域和美麗的水下景觀。適合開發的島嶼數量很少，但是能夠開發的，開發價值都很高。

　　目前，海南的海島保護與利用尚處于起步階段。絕大多數離岸海島尚未正式開發。“因此，海南應該更加重視海島的開發利用和保護，實現有度、有序、有償的高水平開發。”陳剛說。

　　中央與地方：走過漫長立法路

　　2004年底，還在海域管理處任職的陳剛接待了全國人大調研組，對海南部分島嶼的保護與利用狀況進行調研，調研的目的就是為了起草《海島保護法》。在此之前的2003年11月，全國人大組成了海島保護法起草領導小組。從那時到今天草案提交一審，已經過去了將近6年，起草的過程是一條漫長的探索之路。

　　與北京人民大會堂里熱烈的討論相唱和的，還有沿海各地同樣熱烈的聲調，海南也是其中之一。

　　陳剛還記得，最早接觸海島工作是在建省之初，當時國家啟動了第一次海島綜合資源調查項目，調查工作在1994年完成，2003年調查成果出版。這是我國到目前為止完成的唯一一次海島全面調查，其成果仍在為今天的海島保護工作提供支持。

　　2003年，國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發布《無居民海島保護和利用管理規定》不久，海南也開始起草自己的地方性海島保護法規，《海南省海島保護與利用管理辦法》在次年起草完成，并提交為2005年地方性法規立法項目。

　　因為對海島屬性的認識存在分歧，這部地方法規在當時并沒有得到通過。但是，海南推動海島保護立法的努力仍在繼續。就在今年初的全國兩會上，海南代表團再次提案，建議盡快立法，加大對海島的保護。

　　“如果草案順利獲得通過，對我省的海島保護立法也是極大的推動。”符文海說，現在對《海島保護法(草案)》的審議只是一審，還要經過二審、三審，由全國人大常委會表決才能通過實施。國家法出臺后，海南要根據國家法制定相應的《實施辦法》，還可以根據海南的特點出臺一些條例，進一步細化法律規定，彌補海南沒有海島保護地方法規的遺憾。

　　保護與開發：兩個不變的主題

　　今天的三亞已經是聞名全國的潛水天堂。在蜈支洲、西瑁洲等島嶼周邊蔚藍的海水下，每天都有成批的潛水者在海底漫步，觀賞美麗的珊瑚礁和礁石中豐富的海洋生境。

　　而開發與保護的問題，總是相對相伴著出現，成為海島管理中兩個一直不變的主題。如何協調好這兩個主題，是所有海島管理工作的命題，也是海島保護立法的主要目的。“此次立法，對海島環境資源的保護是最主要的。保護是為了更好的開發，開發又必須在保護的前提下進行。”陳剛說。

　　他表示，三亞潛水業的發展，得益于對海島周邊珊瑚礁的保護。在西島上，三亞珊瑚礁自然保護區設立了常駐的保護站，對任何破壞珊瑚礁的行為進行嚴格監控。

　　值得一提的是，2002年，三亞市被列入全國第二批海島管理試點地區，也是全省唯一的試點。其后施行的一些海島管理制度，包括編制海洋和海島的利用和保護規劃、對海島開發進行審批、屬地對海島進行有效監控等，在《海島保護法(草案)》中也都被提及。

　　參考試點的經驗，《海島保護法(草案)》在海島資源環境保護的范圍和性質上都有了很大的擴充，從島陸擴展到整個海島環境及各種資源，從有居民的海島擴展到無居民海島，保護的目標更加充實和明確。

　　符文海表示，草案體現出了一些重要的原則，將對海南的海島管理產生比較大的影響。一是草案要求對海島的利用和保護必須編制規劃，按照規劃進行開發利用活動，把開發利用海島的活動納入了保護的框架;二是將海島的開發利用，特別是無居民海島的開發利用通過審批許可等方式納入到管理體制中。草案同時規定，無居民海島所有權屬于國家，防止隨意侵占和開發無居民海島的行為。

　　“加大對海島的保護，最終有利于海島資源的可持續利用。對于海南這樣一個全部由島嶼組成的省份重要意義不言而喻，必將是大大有益的。”畢華說。