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一、對風景名勝區(qū)定義的分析

根據(jù)建設部副部長仇保興在全國風景名勝區(qū)綜合整治工作會議上的講話精神：“一是加快風景名勝區(qū)立法進程。根據(jù)黨中央關于依法治國的基本方略要求，要進一步加快風景名勝區(qū)立法進程。建設部將配合國務院法制辦，進一步修改《風景名勝區(qū)管理條例》，對《條例》中涉及的風景名勝區(qū)性質、范圍、執(zhí)法主體及定級審批、規(guī)劃審批、保護監(jiān)督以及違規(guī)處罰等重要內容進行進一步論證和加以明確。”我們認為，風景名勝區(qū)的性質，應該認真研究，給予更清晰的闡述。

條例對風景名勝區(qū)的定義，不是自然和文化遺產、不是文物、不是生態(tài)環(huán)境，而是“可進行游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域”。這一定義，就把風景名勝區(qū)與“自然和文化遺產保護區(qū)”、“文物保護單位”、“自然保護區(qū)”、“生態(tài)保護區(qū)”區(qū)別開了。

1、 必需定義“風景名勝資源”

我們認為，“風景名勝資源”是國家所有的重要的不可再生的自然與文化資源，國家應該對風景名勝資源的通過法律法規(guī)，加大力度，予以管理。并且，必需按照國家關于不可再生資源的開發(fā)與保護的相關法律、法規(guī)，納入國家資源管理系統(tǒng)。

風景名勝資源，是以人們的觀賞愉悅及旅游活動為前提的資源，不是按科學、文化、歷史、生態(tài)等評價為價值基礎，因其科學價值、生態(tài)價值、文物價值、文化價值、歷史價值等而列入的資源。

為了科學價值，有自然保護區(qū)；為了生態(tài)環(huán)境，有生態(tài)保護區(qū)；為了獨特的自然或文化屬性，有自然遺產和文化遺產，中國應該有國家級自然遺產和文化遺產；為了文化，有文物保護，非物資文化保護。

風景名勝資源，可能包含了科學、文化、歷史、生態(tài)等方面價值極高的資源，這些資源，應該納入相關的保護法律及資源保護體系之中，其保護的意義，不是為了觀賞，而是更廣泛的長期價值。單純風景名勝資源保護的意義，就是為了永久利用資源，開展觀賞與旅游。

2、資源保護與開發(fā)，具有同樣重要的意義

我們不能厚此薄彼，只重保護，不重開發(fā)；也不能只重開發(fā)不重保護。必需辯證看待兩者的關系，按可持續(xù)發(fā)展的原則，走永繼利用的道路。

3、“風景名勝區(qū)”不是“風景名勝保護區(qū)”

同樣是資源，對于自然資源、生態(tài)資源、科學資源、文化資源、文物資源，我們特別強調保護；但對于風景名勝資源，我們必需同樣重視開發(fā)與保護。因為，為了資源的觀賞價值和旅游價值，而建立風景名勝保護區(qū)，不符合邏輯。因此，風景名勝區(qū)的社會功能，必然是對社會民眾的觀賞和旅游開放。如果不是為了觀賞和旅游開放，風景名勝保護起來有什么意義呢？因此，我們只能建立“風景名勝區(qū)”，而不是“風景名勝保護區(qū)”。

建立風景名勝區(qū)，就是為了在保護資源的基礎上，進行旅游開發(fā)，以可持續(xù)發(fā)展和永續(xù)利用的原則為前提，遵循市場規(guī)律，最大限度的實現(xiàn)旅游產業(yè)的功能，滿足人民群眾的旅游需求，帶動當?shù)亟洕�的可持續(xù)發(fā)展。

風景名勝區(qū)中的自然遺產、文化遺產、文物、生態(tài)，應該由相應的保護法律法規(guī)去規(guī)范。獨立的風景名勝資源，則由本條例進行規(guī)范，建議單獨出臺《風景名勝資源保護條例》。

二、風景名勝區(qū)不是非盈利組織，是中國旅游產業(yè)中的市場主體　

1、風景名勝區(qū)是自然景觀與文化景觀最好的旅游景區(qū)

《條例》修訂稿最大的問題，就是不承認“風景名勝區(qū)”已經成為中國旅游產業(yè)中最重要的市場化主體身份，非要將其納入非盈利組織范疇。

風景名勝區(qū)的評審，依據(jù)的主要是對自然景觀和人文景觀的評價。最好的景觀資源，都被評為國家級風景名勝區(qū)，因此，得到了旅游市場的高度認可，也因此激發(fā)了各地申報風景名勝區(qū)的積極性。

不承認風景名勝區(qū)是中國旅游產業(yè)中最重要的市場主體，是一種掩耳盜鈴的行為。

2、風景名勝資源的定義，就決定了其市場屬性

風景名勝區(qū)擁有風景名勝資源，不等于風景名勝區(qū)已經具備市場化產品的功能，任何否定風景名勝區(qū)必需面向市場進行開發(fā)建設和經營運作的思想，都是不可能的，并且已經遠遠落后于中國風景名勝區(qū)的現(xiàn)實。

3、把風景名勝資源轉化為風景名勝區(qū)旅游產品，必需進行開發(fā)建設

這是一個基本常識。需要建設的基礎設施與建設工程，共分四類：第一類，保護設施與保護工程，包括自然資源保護設施與保護工程、文化景觀保護設施與保護工程；第二類，為了進入、保護、建設、游覽而必需具備的基本條件，包括交通設施、水電氣通訊等設施、管網設施、衛(wèi)生設施、安全設施、標識系統(tǒng)、游覽設施、游覽服務設施、防污及污染治理設施等等；第三類，保證游客旅游所必需的配套設施，包括住宿設施、餐飲、其它必需的設施條件；第四類，在風景名勝區(qū)內開發(fā)的，適應于游客市場需要的其它游樂、娛樂、康體、療養(yǎng)、運動、購物等等旅游項目。

4、 門票經營是風景名勝區(qū)經營的第一任務

沒有游客就不可能形成收入，不進行門票經營，就不可能提高門票收入。那種圈起圍墻，修一座大門就可以收門票的時代早已經一去不復返了。那種把風景名勝資源等同于旅游產品的觀點是非常幼稚的想法。而風景名勝區(qū)最主要的收入是門票，如果需要投資才能形成保護的基礎和旅游開發(fā)，門票收入全部作為資源保護及資源使用費用，納入國家財政，不合情理，也不合邏輯的。

門票收入的形成，不僅取決于基礎設施和產品開發(fā)，而且取決于營銷宣傳。當前的事實是：最著名的國家級風景名勝區(qū)對廣告、宣傳、促銷活動投入是非常巨大的，比如九寨溝、張家界等，每年上億的營銷投入，才形成了數(shù)億元的旅游收入。而條例中根本不考慮這種經營投入與經營成本。最大的問題是，條例把門票當成簡單的座地收錢，不承認門票需要進行經營，這種認識是完全錯誤的，是睜著眼睛說瞎話。

5、風景名勝區(qū)，是旅游區(qū)，應該在保護的基礎上進行市場開發(fā)

風景名勝資源應該專門制定相關法規(guī)實施開發(fā)與保護，有關風景名勝資源的政府監(jiān)督與行政管理，應該由相應的國家機構分級實施。作為旅游區(qū)，應該實行市場化經營，由各類企業(yè)主體，按國民待遇，通過公開的招牌掛，進行拍賣，保護并促進經營開發(fā)權的流轉。

6、風景名勝區(qū)管理局是行政機構

三、風景名勝區(qū)管理體制，已經到了不能不轉變的時候了

建設部副部長仇保興指出：“三是積極探討風景名勝區(qū)經營制度。按照有利于貫徹十六屆三中全會精神、有利于風景名勝資源保護、有利于強化政府管理職能、有利于廣大人民群眾長遠利益要求，起草制訂風景名勝區(qū)特許經營管理辦法或指導意見。希望各省、自治區(qū)、直轄市主管部門和風景名勝區(qū)管理機構也要積極配合、積極參與，積極探索，多提供新鮮經驗和典型案例，包括失敗的、錯誤的和違規(guī)的案例，多開展調查研究，進而推動風景名勝區(qū)經營機制的改革。”

1、現(xiàn)有的管理體制的基本特征

現(xiàn)行的管理體制最大的矛盾，是國務院主管部門把風景名勝區(qū)作為行政事業(yè)單位進行管理，而地方政府及風景名勝區(qū)管理局把它作為旅游資源開發(fā)的經營性企業(yè)看待。

矛盾來自于內部，而不是外部。

因此，必需解決風景名勝區(qū)管理的內部結構與機制，才能化解當前存在的問題，并做好風景名勝資源的保護與利用。

2、風景名勝區(qū)管理中存在的問題

（1）風景名勝資源的保護問題

（2）風景名勝資源的資本屬性問題

（3）風景名勝資源的資本流通問題

（4）風景名勝區(qū)的開發(fā)問題

（5）風景名勝區(qū)的依法監(jiān)督問題

（6）風景名勝區(qū)的執(zhí)法問題

（7）風景名勝區(qū)的管理體制問題

3、造成了對風景名勝資源利用的巨大障礙

4、現(xiàn)有的管理體制，造成了對風景名勝資源開發(fā)的破壞性，不利于資源保護。

5、現(xiàn)有的管理體制，把行政管理職能與經營職能相互混合，違背了政府職能轉換的基本方向。希望用不以營利為目的方式，開展風景名勝區(qū)的資源利用，是一種掩耳盜鈴的、不切實際的空話。

6、資源保護及開發(fā)的行政管理、行政監(jiān)督與風景名勝區(qū)市場化經營開發(fā)必需分離。如果管理者同時又是經營者，其小集團及地方利益，必然趨勢管理的松懈與經營的強化，導致利用資源方式的破壞性。

7、如果完全切斷了經營職能，門票因為非經營化，必然造成風景名勝區(qū)整體經營缺位，導致投資人的困境。

8、如果收支兩條線，必然造成景區(qū)基礎設施開發(fā)、景區(qū)品牌營銷、景區(qū)保護等投資缺乏，造成保護基礎的喪失。

四、新體制設計　　

１、風景名勝資源的定義：具有觀賞、文化或者科學價值的自然景觀或人文景觀。

２、風景名勝區(qū)的定義：擁有風景名勝資源，應該納入整體開發(fā)和保護需要的區(qū)域范圍，是風景名勝資源的權屬范圍，也風景名勝資源的保護范圍。風景名勝區(qū)不是行政區(qū)劃。

３、定位：風景名勝區(qū)行政管理，是指對風景名勝區(qū)內風景名勝資源的行政管理和國有資產管理，不是風景名勝區(qū)的開發(fā)與經營運作。因此，風景名勝區(qū)管理體制，必需進行轉制改革。

４、行政管理與市場經營職能的分離

管委會的職責：

１）年度初審及年審報送

２）規(guī)劃編制

３）投資立項審核

４）規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督

５）保護監(jiān)督

６）特許經營權的授權、轉讓、拍賣等流轉管理

７）對經營者的依法監(jiān)督

５、資源管理

１）資源與建設投資分離：資源為國有，資源的使用權，為一種獨立的權益，應該通過招牌掛的方式進行拍賣，允許并鼓勵風景名勝資源使用權進行流轉；風景名勝資源使用權與土地使用權一樣，為無形資產，按國家關于土地使用權的財務會計規(guī)定，進行資產管理。風景名勝區(qū)內的土地，按照規(guī)劃，對建設必需使用的土地，允許辦理土地出讓手續(xù)；風景名勝區(qū)內的建設項目，按國家投資管理有關政策執(zhí)行，必需符合規(guī)劃要求，并按要求進行前置審批。

２）資源保護：按誰收益誰保護的原則，由獲得風景名勝資源使用權的主體承擔，風景名勝區(qū)管委會負責直接監(jiān)督，國家風景名勝區(qū)管理機構統(tǒng)一管理。

３）資源開發(fā)：由獲得風景名勝資源使用權的主體承擔。

６、規(guī)劃管理

１）規(guī)劃編制

２）規(guī)劃審批

３）規(guī)劃執(zhí)行

７、投資建設管理

１）審批范圍

２）審批程序

８、監(jiān)督與執(zhí)法

１）國家主管部門的監(jiān)督與執(zhí)法

２）地方主管部門的監(jiān)督與執(zhí)法

３）風景名勝區(qū)管理委員會的監(jiān)督與執(zhí)法

五、經營權與市場化

１、風景名勝區(qū)風景名勝資源的所有權，歸國家所有；風景名勝區(qū)的整體開發(fā)經營權，由地方人民政府，通過公開方式進行拍賣；拍賣所得收入，在國家與地方財政之間進行分配；國家財政收入部分，作為風景名勝保護基金，全部用于全國風景名勝資源的保護；地方財政收入中至少保證25%，用于當?shù)仫L景名勝資源的保護；

２、拍賣的程序、拍賣結果，需經國家風景名勝區(qū)主管部門審批，并由國家風景名勝區(qū)主管部門發(fā)給經營權證；

３、風景名勝區(qū)的整體開發(fā)經營主體，必需承擔風景名勝區(qū)的保護職責，保護費用，由該整體開發(fā)經營主體承擔。

４、在以下情況發(fā)生時，地方人民政府可報請發(fā)證部門收回經營權：

１）違反規(guī)劃進行建設

２）人為造成重大環(huán)境破壞

３）保護不力

４）出現(xiàn)重大安全隱患

５、國家鼓勵整體開發(fā)經營權的流動；經營權的轉讓過戶，必需通過國家風景名勝區(qū)主管部門批準。