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　　關(guān)鍵詞之一：林權(quán)登記發(fā)證

　　林地是林業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最敏感且與農(nóng)民利益最密切的生產(chǎn)資料和保障資料之一，所以，林權(quán)登記發(fā)證工作是依法治林的核心問題，是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)改革的重要內(nèi)容。截至2007年，全國依法完成林權(quán)登記發(fā)證面積37億畝，占林業(yè)用地總面積的90%以上。退耕還林地登記發(fā)證面積占應(yīng)發(fā)證面積的50%。國務(wù)院確定的國有重點(diǎn)林區(qū)林權(quán)證發(fā)放工作基本完成。林權(quán)登記發(fā)證，成了各級(jí)林業(yè)主管部門一項(xiàng)重要的日常工作。“林權(quán)登記發(fā)證”無疑是貫穿30年來的第一大關(guān)鍵詞。

　　1984年《森林法》第一次以法律的形式把林權(quán)問題通過“核發(fā)證書”確定為法律關(guān)系，四年之后修正的《森林法》進(jìn)一步規(guī)定：“國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對(duì)國務(wù)院確定的國家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府。”2000年，國家林業(yè)局在重點(diǎn)督促和指導(dǎo)退耕還林地確權(quán)發(fā)證工作的同時(shí)，啟用了全國統(tǒng)一式樣和編號(hào)的林權(quán)證。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》與《森林法》有關(guān)條款互相銜接，再一次確認(rèn)了林權(quán)證的法律地位，明確規(guī)定對(duì)承包林地及其流轉(zhuǎn)權(quán)屬發(fā)放“林權(quán)證書”，以防止一些地方用土地證代替林權(quán)證甚至出現(xiàn)林權(quán)證與土地證、草原證等權(quán)屬證書“交叉蓋被”現(xiàn)象的發(fā)生。《物權(quán)法》第10條則確立了國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記的制度，無疑，這一制度的實(shí)施將對(duì)林業(yè)主管部門承擔(dān)的林權(quán)登記發(fā)證職能產(chǎn)生重大影響。而加強(qiáng)林權(quán)管理作為集體林權(quán)制度改革的核心和基礎(chǔ)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號(hào)，以下簡稱《意見》）要求“各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)明確專門的林權(quán)管理機(jī)構(gòu)”，要“明晰產(chǎn)權(quán)”、“勘界發(fā)證”，要“對(duì)有權(quán)屬爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)經(jīng)營主體”。

　　因此，下一步，我們必須密切關(guān)注各省有關(guān)土地登記的地方性法規(guī)的制定情況，要在深入研究、廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成林權(quán)登記問題的研究成果，確保林業(yè)部門能夠正確履行職責(zé)，切實(shí)維護(hù)林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，既使《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定得以落實(shí)，又使得林業(yè)部門的林權(quán)登記發(fā)證工作健康有序地進(jìn)行，及時(shí)鞏固我國林權(quán)制度改革的成果。

　　關(guān)鍵詞之二：林地保護(hù)利用規(guī)劃

　　編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，不僅是落實(shí)《森林法》及其實(shí)施條例要求“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，林地保護(hù)利用規(guī)劃是林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃的內(nèi)容之一”所賦予各級(jí)人民政府的一項(xiàng)依法依規(guī)的工作，也是一項(xiàng)事關(guān)落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發(fā)明電[1998]8號(hào)）提出“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”基本國策并提高林地利用效率的最重要的基礎(chǔ)工作之一。

　　2000年7月，海南省人民政府辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好林地規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)工作的通知》（瓊府辦[2000]87號(hào)）要求省內(nèi)各地落實(shí)林地規(guī)劃指標(biāo)，這是國內(nèi)開展林地保護(hù)利用規(guī)劃的雛形。而后，陸續(xù)啟動(dòng)編制的省份有廣東、福建、湖南、河北、浙江等省。2006年，根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家林業(yè)局關(guān)于各地區(qū)“十一五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》（國發(fā)[2005]41號(hào)）“要依法編制林地保護(hù)利用規(guī)劃”的規(guī)定，國家林業(yè)局決定正式在全國啟動(dòng)有代表性的十個(gè)縣的縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作。目前，《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃總體綱要（2008——2020年）》已列入國務(wù)院2008年審批的專項(xiàng)規(guī)劃編制計(jì)劃。

　　今后兩年，將是依據(jù)全國林地保護(hù)利用規(guī)劃總體綱要，編制完成各省、各縣林地保護(hù)利用規(guī)劃以順利實(shí)現(xiàn)“十一五”期間把林地資源落實(shí)到山頭地塊的目標(biāo)至關(guān)重要的兩年。完成這個(gè)幾代務(wù)林人孜孜以求的長期而艱巨的任務(wù)，需要全社會(huì)的共同努力。

　　關(guān)鍵詞之三：林地用途管制

　　林地保護(hù)利用規(guī)劃是實(shí)施林地用途管制的依據(jù)，是林地用途管制目標(biāo)的具體體現(xiàn)，林地用途管制則是落實(shí)林地保護(hù)利用規(guī)劃的手段。1998年我國修訂《土地管理法》時(shí)吸納了一些國家和地區(qū)廣泛采用的做法，新增了包括林地在內(nèi)的土地用途管制制度，是我國土地利用方式和管理制度的重大變革。國發(fā)明電[1998]8號(hào)文以專門條款首次規(guī)定了“嚴(yán)格實(shí)施林地用途管制”。國發(fā)[2005]41號(hào)文再次重申“要實(shí)施林地用途管制”。

　　基于此，國家林業(yè)局在積極推動(dòng)編制林地保護(hù)利用規(guī)劃的同時(shí)，考慮到如何落實(shí)《土地管理法》“嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、國發(fā)明電[1998]8號(hào)文要求各省（區(qū)、市）要對(duì)現(xiàn)有林地實(shí)施總量控制制度以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）規(guī)定從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號(hào)）禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等一系列有關(guān)土地調(diào)控規(guī)定的精神進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)查研究，決定于2008年起，在全國啟動(dòng)并實(shí)施了征占用林地定額管理制度。

　　必須指出的是，以往在人們的認(rèn)識(shí)中常常存在這樣一個(gè)誤區(qū)，一提到林地用途管制就認(rèn)為是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，即林地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的管制，實(shí)際上，這僅僅是林地用途管制的一個(gè)方面。如何以征占用林地定額管理強(qiáng)化林地區(qū)域統(tǒng)籌和宏觀調(diào)控為牽引，制定建設(shè)項(xiàng)目林地使用標(biāo)準(zhǔn)以及分區(qū)、分類、分級(jí)確定林地保護(hù)利用的方向、重點(diǎn)、政策，確保全國林地保護(hù)利用整體效益最大化的呼聲日漸高漲。也許，實(shí)施征占用林地定額管理更大的意義在于警醒我們的林地管理者和各級(jí)政府當(dāng)思考如何因地制宜地做好“林地用途管制”這篇大文章。

　　關(guān)鍵詞之四：占用、征用林地審核審批

　　為統(tǒng)籌林地資源持續(xù)增長和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并舉，1984年《森林法》首次將占用與征用林地的審核作為一項(xiàng)制度以立法的形式確定下來，并確立了不占或者少占林地的原則。十年后，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理工作的通知》（國辦發(fā)[1994]64號(hào)）再次重申，占用、征用林地要經(jīng)林業(yè)部門初審?fù)�意。同年修改《森林法》時(shí)，根據(jù)有些全國人大常委會(huì)組成人員和一些地方、部門的意見，將林業(yè)主管部門前置審核這一程序作為法律規(guī)定進(jìn)行了明確。2000年《森林法實(shí)施條例》又賦予了林業(yè)主管部門對(duì)臨時(shí)占用林地和修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施的直接審批權(quán)，并對(duì)征占用林地的審核程序、權(quán)限、被占用或征用林地上林木的采伐等問題作了詳細(xì)規(guī)定，從而進(jìn)一步完善了征占用林地的前置審核制度。《土地管理法》與上述內(nèi)容相互銜接，林地管理形成了土地管理部門統(tǒng)一管理和林業(yè)主管部門專業(yè)管理相結(jié)合的制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各類建設(shè)項(xiàng)目征占用林地的審核率由1998年的53.1%提高到2006年的89.9%，森林植被恢復(fù)費(fèi)的收繳率從1998年的19.4%提高到2006年的90.7%。

　　實(shí)踐證明，占用、征用林地事先取得林業(yè)主管部門同意的做法實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)把土地供給閘門的同時(shí)，從審核審批的效率和效果考慮存在著亟需改進(jìn)之處。國發(fā)[2005]41號(hào)文在總結(jié)各省有關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要求占用、征用林地審核審批必須逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)審和專家評(píng)審制度：一是把審核審批的重心前移到建設(shè)工程的審批、核準(zhǔn)或備案之前，藉此比選最優(yōu)化的占用林地方案；二是由專家評(píng)審使得林地審核審批的評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)、規(guī)范和精準(zhǔn)，避免隨意、盲目征占用林地情況的發(fā)生。？？然而，讓每個(gè)項(xiàng)目工程不占或者少占林地，顯然是一個(gè)觸及到立項(xiàng)批準(zhǔn)部門、建設(shè)單位和林業(yè)主管部門等多主體廣泛的利益沖突和利益調(diào)整的博弈過程，完善占用、征用林地審核審批制度任重道遠(yuǎn)。