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　　四、我國抗旱工作存在什么主要問題？

　　回顧晁錯“畜積多而備先具”的思想，感到前人總結(jié)的真理在當代社會并未得到很好的傳承。盡管國家防總在2003年提出要由被動抗旱向主動干旱管理、由單一的農(nóng)業(yè)抗旱向全面抗旱的戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)變，但目前存在的生產(chǎn)與資源的結(jié)構性失衡和體制障礙使得我國應對旱災的工作難于擺脫應急抗旱的被動局面。

　　從資源的角度看，農(nóng)業(yè)用水占所有供水量的65%以上，是關系水源和糧食安全的決定性因素。我國未來干旱管理面臨的最大問題應是南北糧食生產(chǎn)和水資源的結(jié)構性失衡。自改革開放以來，我國的糧食生產(chǎn)重心持續(xù)地從水資源豐富的南方向缺水的北方轉(zhuǎn)移，這一趨勢自2000年后表現(xiàn)尤其突出。這主要是由于北方很多低產(chǎn)田由于灌溉設施的改善變成了高產(chǎn)田，糧食產(chǎn)量得到大幅提高；而南方很多省份由于耕地面積減少，糧食生產(chǎn)的比較效益低，農(nóng)民的種糧積極性下降，復種指數(shù)減小，導致南方糧食總產(chǎn)量減少。這就出現(xiàn)了人們所說的傳統(tǒng)的“南糧北運”已轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南調(diào)”的現(xiàn)象。這一轉(zhuǎn)變很大程度是以犧牲北方的水資源，尤其是地下水資源為代價的。根據(jù)《中國地下水資源》叢書中提供的2000年以前的資料我們繪制了我國地下水資源開采率地圖。發(fā)現(xiàn)北方除了荒漠無人區(qū)外，絕大多數(shù)地區(qū)都面臨地下水超采問題。在華北平原由于常年超采地下水，出現(xiàn)大量地下漏斗區(qū)，甚至出現(xiàn)了部分地下含水層疏干的區(qū)域。由近年的干旱影響可知，地表水，包括大中型水庫蓄水，由于旱期的強烈蒸發(fā)和過度取水，在短時間內(nèi)會急劇減少，難于滿足應對持續(xù)干旱的用水需求。應急打井成了抗旱部門的一個主要手段。在持續(xù)多年極端干旱里，地下水將成為唯一的生命線。如果說20世紀60年代以前，人們因為缺乏對地下水資源的認識而在旱期無水可用，那么在21世紀，人們可能會因為長期的無節(jié)制開采地下水而出現(xiàn)無水可抽的局面。若不提早制定政策扭轉(zhuǎn)目前存在的南北糧食生產(chǎn)和水資源的結(jié)構性失衡趨勢，極端旱期的任何應急措施都會因資源的枯竭而變得無能為力。

　　從體制上看，目前國家防汛抗旱總指揮部（防總）的實際職能還主要定位于“抗”，而不是充分體現(xiàn)晁錯思想的“備”。國家防總雖然有多個部委作為其成員單位，但一般而言只有在水旱災害發(fā)生之后才真正發(fā)揮各協(xié)調(diào)指揮職能。而立足于“備”則需功在平時。目前,國家防總抗旱的日常事務由國家防汛抗旱辦公室（防辦）組織協(xié)調(diào)。由于防辦設在水利部門，其內(nèi)部成員主要來自水利系統(tǒng)，而其他部委并沒有人員實質(zhì)參與防辦的日常運作。因此,在平時國家防辦除了在水利系統(tǒng)發(fā)揮影響力外，難于真正組織協(xié)調(diào)各部門進行系統(tǒng)化的災前準備；難于通盤考慮水資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟的長期可持續(xù)問題，也難于全面解決目前南北方糧食生產(chǎn)宏觀結(jié)構失衡等問題。如果不自上而下突破體制障礙、沒有多部門的日常統(tǒng)一協(xié)作，抗旱工作必然會始終處于被動應急狀態(tài)。

　　正因為體制等因素制約，目前我國還沒有專門制定應對歷史上多次重演的持續(xù)多年極端大旱的統(tǒng)一規(guī)劃與實施預案，而現(xiàn)存的抗旱預案都是針對區(qū)域性短歷史干旱而制定的。目前在干旱發(fā)生后，很多地方都缺乏明確的抗旱目標，抗旱時往往一哄而上，在旱災的初期就大量地消耗了水資源，而不是采取措施盡可能節(jié)省水資源作打持久戰(zhàn)的準備。這一抗旱模式在長時期持續(xù)干旱的情況下甚至可能會加劇后期的災情。

　　由于存在不同的業(yè)務分工和部門利益問題，行業(yè)間的信息共享程度非常低，導致重復建設嚴重。例如水利行業(yè)由于無法共享氣象部門的數(shù)據(jù)，便在其行業(yè)內(nèi)再建一套覆蓋全國的雨量監(jiān)測網(wǎng)；同樣地，水利部門的水情和水資源數(shù)據(jù)其他部門也無法共享。因此在旱情分析上，不少部門都有一套自己的數(shù)據(jù)、方法和標準，但無法建立真正意義的綜合旱情指標和有效的信息化決策支持系統(tǒng)。因此目前國家對旱情的掌握還主要依賴于行業(yè)各自的分散信息和已受旱地區(qū)的行政層層上報機制，導致旱情信息滯后，難于做到有效預警和正確的災情評估、確立明確的抗旱目標、提前采取主動措施減少旱災影響。也正由于大量的行業(yè)信息無法共享，科研與高校部門無法得到真實的數(shù)據(jù)從事基礎研究，嚴重限制了科學研究的發(fā)展，制約了干旱管理工作水平的提高。

　　另外，由于干旱成災過程緩慢，往往容易產(chǎn)生麻痹思想。與防汛相比，抗旱工作無論在機構設置、人員配置、經(jīng)費安排、科研資助等諸方面都處于次要地位。很多人認為抗旱工作只要各部門能夠臨時協(xié)調(diào)，并不需要統(tǒng)一的科學規(guī)劃和技術支撐。但幾千年的歷史記錄和近年來頻繁發(fā)生的旱災已不斷地向我們發(fā)出了警告：人類在旱災面前非常脆弱。若不及早對極端旱災進行系統(tǒng)研究，制定統(tǒng)一應對方案，旱災對未來社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的威脅將是致命的。

　　五、如何實現(xiàn)水旱不驚？ 

　　晁錯總結(jié)堯禹時期有連續(xù)九年大水，湯帝在位時有連續(xù)七年大旱，但國家做到了水旱不驚，做好充分的預防準備是唯一法寶。與遠古相比，現(xiàn)代的人口與資源壓力增加，矛盾更加復雜化，但“有備無患”的真理并沒有改變。我們認為抗旱工作應從戰(zhàn)略上作出如下調(diào)整。

　　第一，國家防總和防辦系統(tǒng)的職能改革。這是實現(xiàn)由被動抗旱到主動備旱轉(zhuǎn)變的最關鍵問題。防總本身的作用是指揮多部門協(xié)調(diào)響應的機構，但主要以應急為主。除了應急職能外，防總應針對“備”的問題發(fā)揮日常的組織協(xié)調(diào)功能，加強國家與各級地方防辦的職能。這就需要改變?nèi)藗冃哪恐蟹擂k是水利部門的防辦、而非國家防總的防辦的印象；需改變防辦內(nèi)部的部門組織結(jié)構，讓各成員單位都能實質(zhì)參與日常運作，這樣方能有效整合資源、制定統(tǒng)一的長期規(guī)劃和預案措施、保障由中央到地方的政策措施得到有效執(zhí)行。

　　第二，扭轉(zhuǎn)目前南北糧食生產(chǎn)與水資源結(jié)構失衡的局面。這需要各區(qū)域的發(fā)展與當?shù)氐馁Y源相協(xié)調(diào)，短期的掠奪式過度開發(fā)必然導致經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。扭轉(zhuǎn)目前的結(jié)構失衡問題應兩步走。首先，需制定政策，根據(jù)人口與資源規(guī)定各省的糧食生產(chǎn)的責任與量化任務，在近期內(nèi)用政策與經(jīng)濟相結(jié)合的措施，重新提高南方的糧食產(chǎn)量在全國的比重。而北方水資源已經(jīng)被過度開發(fā)的區(qū)域要主動減少糧食產(chǎn)量，休養(yǎng)生息，逐步恢復水資源儲備。此外，還需控制高水耗的產(chǎn)業(yè)在缺水地區(qū)的布局，依據(jù)水資源決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。其次，傳統(tǒng)的灌溉系統(tǒng)水資源利用率低，擴大傳統(tǒng)灌溉面積只能加快北方水資源消耗速度。而高效灌溉可減少用水70%以上。目前我國的經(jīng)濟水平已經(jīng)逐步使高效灌溉變得可能。除中央和北方各省自身加強高效灌溉的設施農(nóng)業(yè)投入外，南方的發(fā)達省區(qū)應與北方建立對口農(nóng)業(yè)設施援建機制，大幅度提高北方的灌溉效率，避免南方僅以簡單的市場價格購買北方糧食、消耗北方的短缺資源。當北方耗水量大量減少、水資源開發(fā)控制在可持續(xù)發(fā)展的范圍內(nèi)之后，南方可逐步減少糧食生產(chǎn)比重，從而建立全國的經(jīng)濟發(fā)展、糧食生產(chǎn)與水資源的宏觀協(xié)調(diào)關系。

　　第三，制定全國范圍應對極端旱災的規(guī)劃與預案措施。歷史上多次極端旱災都持續(xù)三年以上。國家應制定至少能夠應付全國范圍持續(xù)三年大旱的預防方案。要將水資源儲備與糧食儲備一樣提到安全戰(zhàn)略高度，確保多年大旱期間能夠維持基本的生活與生產(chǎn)需要。地下水儲備是這一措施的關鍵。我們初步估算，北方平原區(qū)見過幾十年的過度地下水開采，留下了巨大的地下庫容空間。如華北平原北部在近40年時間內(nèi)已過度開采了上千億立方米地下水，如若能恢復這部分地下水儲量，加之旱期控制用水，完全可以安然度過極端旱情。恢復地下水并不需要建大規(guī)模水利工程，但需要大力提升政府對資源的管理水平。在北方地區(qū)首先要停止地下水過度開采，逐步恢復地下水水位，設置地下水水位保護紅線。在平時絕不允許水位低于紅線，干旱期過后要迅速恢復水位。南方地區(qū)除了加強地表水利工程建設外，還應根據(jù)社區(qū)人口與環(huán)境狀況，提前勘測地下水源，建好取水口，但不到大旱時期則封存不動。只有這樣才能避免臨時找水、打井的被動應急局面。若全國平原區(qū)有足夠的地下水儲備，加之山區(qū)水庫和社區(qū)蓄水設施，在有效的節(jié)水政策下，完全能夠穩(wěn)定全國絕大多數(shù)人民的生活和生產(chǎn)，再對困難地區(qū)實行救援，可將旱災影響降至可控制的水平。在糧食生產(chǎn)方面，除需確保充足的糧食儲備水平外，還應預備高產(chǎn)的薯類作物種子，一旦發(fā)生大范圍旱災，根據(jù)區(qū)域間旱情差異，在有條件的地區(qū)擴大這類高產(chǎn)作物種植面積。在生活與生產(chǎn)用水方面，首先要確立旱期節(jié)水目標，采取措施限制需求、節(jié)約用水，避免不顧資源而片面滿足各種用水需求，作持久抗旱的準備。若大范圍的持續(xù)旱災能夠安然度過，未來的季節(jié)性區(qū)域干旱自然不會出現(xiàn)像今天這樣全國緊急動員，四處應急找水的被動局面。

　　第四，加強信息化預警技術研發(fā)。目前干旱的信息化管理及預警能力十分薄弱，從國家到地方都沒有建立起完整的干旱管理數(shù)據(jù)庫，旱情監(jiān)測信息和指標體系很不健全，旱情掌握的時效性差，災情分析技術基本還處于空白狀態(tài)。這需制定數(shù)據(jù)共享法規(guī)，打破多年來形成的行業(yè)信息不共享局面，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，研究綜合的旱情指標體系和預警參數(shù)，研發(fā)能夠動態(tài)分析工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市災情的模型和軟件平臺。為及時掌握旱情與災情發(fā)展、評估未來災情變化趨勢、提前制定應對預案提供決策依據(jù)。

　　第五，加強干旱管理的立法工作。2009年，我國首部針對抗旱工作具有行政法規(guī)意義的《中華人民共和國抗旱條例》正式頒布實施。這一條例規(guī)定了抗旱的工作原則與方向，但更具體的條款有待進一步完善相關的配套法規(guī)，形成自上而下的完整法規(guī)體系。目前最重要的是及時總結(jié)抗旱條例的實施效果，為進一步形成完備的法律性文件作準備。在加強法規(guī)制定工作的同時，更重要的是落實法規(guī)要求，真正做到依法抗旱。

　　第六，加強公眾教育和市場機制培育。目前工作的節(jié)水意識教育得到普遍加強，除了宣傳外，還需輔以市場機制，如階梯水價等方式實現(xiàn)節(jié)水目標。對于農(nóng)村地區(qū)，需將宣傳、市場和政府扶持等措施綜合起來，切實提高高效灌溉的積極性，大幅度減少農(nóng)業(yè)用水量。同時加強旱災防范的意識教育，以家庭和社區(qū)為單位增加水源分散儲備能力，減小旱災的脆弱性。旱災保險的市場培育也是轉(zhuǎn)移和分攤旱災風險的有效手段，應加強這一方向的研究和國際經(jīng)驗交流。最后，還需加大對干旱的科學研究工作，加深對干旱的自然過程和成災機理的認識，提高干旱的管理水平。

　　總之，我們認為旱災是可以有效防范的。若能切實理順干旱的管理體制，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，制定有效的法規(guī)和應對特大旱災的規(guī)劃，切實做好由國家到社區(qū)的水源與糧食儲備工作，有效掌握旱情與災情信息，建立科學的預警機制，我國可從根本上擺脫被動局面，將干旱的影響減至最小水平。