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陳先珍：實行山林"兩權分離"管理促進景區和諧可持續發展的探索

　　中國風景園林網訊 2009年12月4日，"中國武夷山世界遺產保護高峰論壇"在福建省武夷山風景名勝區開幕，來自世界遺產領域的著名專家、學者、政府部門的領導，國內遺產地的同志以及媒體記者約160多人，就當前我國世界文化與自然遺產、非物質文化遺產保護工作中面臨的熱點、難點問題進行了深入探討，并共同發布了《中國世界遺產保護高峰論壇武夷山倡議書》。

　　武夷山風景名勝區管理委員會主任陳先珍在論壇上作了主題為"實行山林'兩權分離'管理促進景區和諧可持續發展的探索"的發言。他介紹了武夷山風景名勝區解決景區山林所有制與景區管理方面問題矛盾的成功經驗。2002年以來，武夷山景區結合實際，在理順景區山林權屬方面進行了積極的探索，經過多年不懈努力，總結出景區山林"兩權分離"管理的模式，有效地解決了景區山林權屬與景區保護管理利用存在的問題，促進了景區與周邊村民的和諧發展，景區的保護管理得到了進一步的提高，景區的旅游品質也得到了進一步的提升。

　　以下是陳先珍主任在會上所發表的論文內容：

　　實行山林"兩權分離"管理促進景區和諧可持續發展的探索

　　嚴格遵循"科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用"的原則，加強景區保護、管理、利用，實現景區和諧可持續發展是景區管理者義不容辭的責任。目前全國風景名勝區中，相當部分景區山林屬于村集體所有，給新形勢下景區的保護管理利用帶來諸多矛盾和問題。隨著《物權法》的實施和全國集體林權制度改革的全面推進，存在的矛盾和問題有越演越烈之勢。2002年以來，武夷山景區結合實際，在理順景區山林權屬方面進行了積極的探索，經過多年不懈努力，總結出景區山林"兩權分離"管理的模式，有效地解決了景區山林權屬與景區保護管理利用存在的問題，促進了景區與周邊村民的和諧發展，景區的保護管理得到了進一步的提高，景區的旅游品質也得到了進一步的提升。

　　一、 武夷山景區基本情況

　　武夷山地處福建省北部，自古以來，就以碧水與丹山的完美結合、人文與自然的有機融合而享有盛名，是國家首批重點風景名勝區，1999年12月被聯合國教科文組織列入"世界文化與自然遺產名錄"，成為全球第23處、中國第4處世界雙遺產地。近幾年來，武夷山風景區先后被授予"全國文明單位"、" 全國文明風景旅游區"、"國家5A級景區"、"中華十大名山"、"國家級風景名勝區綜合整治十佳單位"、"最受群眾喜愛的中國十大風景名勝區"、"最佳資源保護的中國十大風景名勝區"等榮譽稱號，成為福建省對外展示的重要名片和窗口。

　　武夷山風景名勝區核心景區（主景區）面積64平方公里，轄區內有武夷街道天心村、星村鎮星村村、興田鎮南源嶺村等3個鄉鎮（街道）7個村、107個村民小組、3049戶、11277人，其中武夷街道天心村行政區域全部在主景區內，其余6個村部分行政區域在主景區內。主景區內原有居民1306戶、5830人，目前已外遷1186戶5300人。主景區林地面積77645畝，2000年全部劃為生態公益林，林地中集體林面積占99.6%，武夷街道天心村林地全部劃入主景區。

　　二、 景區山林權屬關系問題提出的背景與成因

　　獲得"世界雙遺產"這一世界級榮譽后，武夷山景區深刻感悟到武夷山已經站在了新的起點，今后保護要求更高，責任更加重大，在實際行動上不斷強化保護措施，提高保護管理水平。2002年景區提出了"一個提升、兩個拓展、三個同步"的發展思路和"把武夷山建設成為福建旅游的龍頭、全國景區的名牌、世界環保的典范"的發展目標，啟動了世界遺產二期保護工程（即暢通工程）建設，傾心打造世界級精品景區。與此同時，景區積極主動幫助景區外遷和周邊村民解決生產生活中存在的困難和問題，如景區投資統一建立安置區，安置外遷村民；將景區內的攤點全部交給村民經營；景區新增用工以當地村民為主；每年從景區財政收入中切出部分資金用于有關村的基礎設施改善和公益事業建設；生態公益林補助資金全額下撥到村等。同時，景區旅游的發展也直接帶動了茶葉、服務業等旅游相關產業的發展，增加了就業，改善和提高景區周邊村民的生產生活水平，景區與村民共同發展的局面初步形成。

　　2001年南平市人民政府出臺了《關于進一步推進集體林經營體制改革的意見》，在全省乃至全國率先開展集體林權改革，武夷山和南平各縣（市）一樣，在全市十個鄉鎮開展了以明晰所有權、落實經營權為主要內容的集體林權制度改革工作。2003年福建省人民政府和南平市人民政府又先后就全面推進全省林改和進一步深化南平林改工作出臺了文件，提出明確目標任務和要求。雖然上級文件明確規定，生態公益林暫不列入這次林改的范圍，但由于景區旅游的加速發展，景區收入快速提高，村民對景區的期望和要求也越來越高，他們希望借這次林改的機會，從景區的發展中爭取盡可能多的利益。景區通過分析認為，景區內的山林屬各村集體所有，劃入景區保護管理后，村民發展生產受到不同程度的限制，如景區內的茶葉是武夷巖茶的優等茶，但景區內嚴格禁止新的開荒種茶，村民提出合理的資金補償是必須的，也希望通過給各村合理的資金補償，取得村民支持，促進景區穩定，實現景區與村民共同發展�？墒�，在當時甚至現在國家對風景區如何解決與集體山林存在的問題沒有相關的、具體的法律和政策規定，與武夷山景區類似的情況卻比較普遍，武夷山景區擔心倉促、盲目決策引起兄弟景區的不穩定，由此開始進行了理順景區山林權屬關系的探索和實踐。期間由于沒有現成的經驗可借鑒，經歷時間較長，部分村民要求太高而且極為迫切，如部分村民提出沒有法律依據的以山林入股分紅的要求，有的村民要求將山林分戶管理，有的村民則提出天價的補償費等，雙方意見一時難以統一。 2004年4月景區世遺二期保護封閉管理工程實施因村民阻攔受挫與景區山林權屬未解決有很大的關系。

　　三、 理順景區山林權屬關系的探索過程

　　針對景區山林權屬關系存在的問題和村民提出的要求，景區積極主動，向上積極向各級政府和有關部門匯報，尋求通過法律和政策解決問題，向下與鎮、村和村民認真協商，致力探索雙方都能接受的、和諧發展的方式，希望盡快找到解決問題的方案。一是鼓勵村民請最好的律師幫助村民與景區打官司，景區為村民支付一半的律師費，村里請來律師后，律師進行半個月的調研分析認為，此類問題當時國家法律沒有明確規定，不好操作，打官司這一方案只好半途而廢；二是請林業部門專家到景區進行評估鑒定，測算出景區對各村山林的補償費用，經測算每畝山林每年收益約20元，成為后來景區支付各村山林有償使用費的依據；三是省里派調查組進行調查。省政府高度重視，時任副省長王美香同志批示，由省政府副秘書長帶領省建設廳、林業廳、國土資源廳、省法制辦等部門共10人組成調研組到武夷山進行調研，寫出專題的調研報告。2004年12月29日王美香副省長根據省黨、政主要領導的批示精神，主持召開省政府專題會議，形成了《關于研究武夷山風景區管理有關問題的會議紀要》，紀要確定設立扶持發展基金扶持景區各村，對景區內的生態公益林進行確權登記。此后，景區按照《紀要》精神，先后與各村村委會、村民代表、村民就扶持發展基金等問題進行反復多次的探討、磨合、磋商， 2005年底與7個村全部達成共識，簽定了書面協議。2006年12月、2007年10月《風景名勝區條例》和《物權法》先后頒布實施，景區再次與各村村委會、村民代表、村民進行協商，根據相關法律規定和武夷山市政府專題會議紀要精神將扶持發展基金改名為山林有償使用費，簽定了補充協議，明確了景區山林實行"兩權分離"管理的模式，困擾武夷山景區的山林權屬問題得到了較好的解決。

　　四、武夷山景區山林 "兩權分離"管理的主要內容與操作程序

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　　1、實行山林權屬分離。即武夷山景區內林地、林木所有權歸村委會所有，使用管理權歸景區管委會，由景區管委會統一管理，有償使用。如今后國家對風景名勝區內的林地、林木所有權，使用權有新的規定時，按新規定辦理；同時，國家賦予風景名勝內集體或村民其它山林的權利和優惠全面落實到村。

　　2、山林實行有償使用。景區管委會向村委會支付有償使用費。有償使用費的標準以2006年景區景點門票收入和雙方約定的每畝山林每年26元為基數，根據景點門票收入增長比例，有償使用費同比例增加。

　�。ǘ�）操作程序

　　1、各相關村向市政府及景區管委會提交經村民、村民代表、村兩委討論通過，并經村民代表和村兩委簽字的關于對景區內山林進行確權的申請報告。

　　2、景區管委會根據各村的申請報告內容以及調研的實際情況，書面向市政府請示，提出建議和意見，提請市政府的召開專題會議進行研究，形成專題會議紀要，便于實際操作和今后備查。

　　3、景區管委會與各村鑒定協議，先由各村村民代表在協議上簽字，再由雙方法人代表鑒字蓋章生效。

　　4、請武夷山市公證處對協議進行公證。

　　五、景區山林實行"兩權分離"管理的意義與成效

　　2008年6月8日黨中央、國務院出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，農村生產關系發生重大變革，影響深遠。理順景區山林權屬關系，對加強景區保護，發展和諧旅游，構建和諧景區，促進景區可持續發展意義重大。就武夷山景區來說，通過實行所有權和使用權分離的"兩權分離"管理模式，建立有償使用機制，確保了景區周邊村民的利益，形成了景區與村民和諧發展的良好態勢，在保護武夷山世界雙遺產和打造世界級精品景區的道路上邁出了重要的一步，取得了實質的效果。

　�。ㄒ唬┚皡^"暢通工程"順利實施。原來計劃于2004年4月1日實施的景區世遺二期保護封閉管理工程（即暢通工程）因山林權屬問題，遭到村民反對和阻攔受挫，景區山權權屬關系理順后，2008年元月28日景區"暢通工程"順利實施且平穩運行，廣大村民積極參與和支持。

　�。ǘ�）進一步提升了武夷山景區的旅游品質

　　"暢通工程"實施后，解決了制約景區發展的交通瓶頸，景區交通環境大大優化，游客可以享受到暢通工程帶來的順暢、安全、舒適、優質服務，乘坐的觀光車美觀舒適，游人可以從容欣賞沿路美景，享受良好的生態環境，創新了旅游的組織模式，實現了從景點游向景區游的轉變，提升了旅客的舒適度和旅游的品質，游客的滿意度和景區美譽度大大提高。

　　（三）景區生態環境得到進一步保護。

　　武夷山景區是生產武夷巖茶的核心區，隨著武夷山旅游的快速發展和市政府對武夷巖茶的宣傳促銷力度的不斷加大，2007年以前不少村民受利益驅動，以山林權屬問題為借口，在景區內毀林開荒種茶的現象時有發生，如今景區村民已認識到景區的保護發展和是他們自己和子孫后代永遠的利益，思想觀念也在逐漸轉變，從"要我保護"向"我向保護"的觀念轉變，變被動保護為主動保護，景區周邊群眾已經成為武夷山景區的共同建設者和保護者。同時，通過組織景區環保觀光公司，對旅游車輛實行統一管理，進入景區車輛大大減少，交通環境得到改善，景區內生態環境和基礎設施得到有效的保護。

　�。ㄋ模┚皡^與周邊村村民和諧發展

　　通過實行"兩權分離"管理的辦法，按照《物權法》、《風景名勝區條例》等法律法規和中央關于集體林權制度改革的精神，維護了廣大群眾的利益，增加了農民的收入。2006年景區支付各村山林有償使用費 212萬元，2007年支付258萬元，2008年達295萬元，比2006年增長39%。同時，加大對鄉鎮、村基礎設施和公益事業建設的扶持力度，景區與鎮、村、村民實現了真正意義的和諧發展，為景區的保護和可持續發展打牢了基礎。

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