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關于貫徹落實《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》的通知
建規[2002]204號 各省、自治區、直轄市建設廳、規劃委（局）、園林局、編委辦公室、計委、財政廳（局）、監察廳（局）、國土資源廳（局）、文化廳（局）、旅游局、文物局： 《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發[2002]13號，以下簡稱《通知》），對城鄉規劃建設工作提出了明確要求，各地區、各有關部門必須從實踐“三個代表”重要思想的高度，認真貫徹落實《通知》精神，切實端正城鄉規劃建設指導思想，充分發揮城鄉規劃的綜合調控作用，促進城鄉經濟社會的健康發展。各省（區）建設行政主管部門、城市規劃行政主管部門（以下統稱城鄉規劃部門）和城市園林行政主管部門要會同有關部門，把貫徹落實《通知》和《國務院辦公廳關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》（國辦發[2000]25號）（以下簡稱國辦發[2000]25號文件）精神作為當前和今后一段時期的重要工作抓緊抓好。現就有關問題通知如下： 一、抓緊編制和調整近期建設規劃 近期建設規劃是實施城市總體規劃的近期安排，是近期建設項目安排的依據。各地要對照《通知》要求，依據批準的城市總體規劃、國民經濟和社會發展五年計劃綱要，考慮本地區資源、環境和財力條件，對總體規劃實施情況進行檢查，調整或編制到2005年的近期建設規劃，要與五年計劃綱要起止年限相適應。合理確定近期城市重點發展區域和用地布局，重點加強生態環境建設，安排城市基礎設施、公共服務設施、經濟適用房、危舊房改造的用地，制定保障實施的相關措施。近期建設規劃應注意與土地利用總體規劃相銜接，嚴格控制占地規模，不得占用基本農田。各項建設用地必須控制在國家批準的用地標準和年度土地利用計劃的范圍內，嚴禁安排國家明令禁止項目的用地。自2003年7月1日起，凡未按要求編制和調整近期建設規劃的，停止新申請建設項目的選址，項目不符合近期建設規劃要求的，城鄉規劃部門不得核發選址意見書，計劃部門不得批準建設項目建議書，國土資源行政主管部門不得受理建設用地申請。 近期建設規劃應當先組織專家進行充分論證，征求同級人民代表大會常務委員會意見，由地方人民政府批準，報上級政府的城鄉規劃部門備案，國務院審批總體規制的城市，報建設部備案。 二、明確城鄉規劃強制性內容 強制性內容涉及區域協調發展、資源利用、環境保護、風景名勝資源保護、自然與文化遺產保護、公眾利益和公共安全等方面，是正確處理好城市可持續發展的重要保證。城鎮體系規劃、城市總體規劃已經批準的，要補充完善強制性內容。新編制的規劃，特別是詳細規劃和近期建設規劃，必須明確強制性內容。規劃確定的強制性內容要向社會公布。 省域城鎮體系規劃中的強制性內容包括：城市發展用地規模與布局；區域重大基礎設施布局；需要嚴格保護的區域和控制開發的區域及控制指標；毗鄰城市的城市取水口、污水排放口的位置和控制范圍；區域性公共設施的布局。 城市總體規劃中的強制性內容包括：鐵路、港口、機場等基礎設施的位置；城市建設用地范圍和用地布局；城市綠地系統、河湖水系，城市水廠規模和布局及水源保護區范圍，城市污水處理廠規模和布局，城市的高壓線走廊、微波通道和收發信區保護范圍，城市主、次干道的道路走向和寬度，公共交通樞紐和大型社會停車場用地布局，科技、文化、教育、衛生等公共服務設施的布局，歷史文化名城格局與風貌保護、建筑高度等控制指標，歷史文化保護區和文物保護單位以及重要的地下文物埋藏區的具體位置、界線和保護準則，城市防洪標準、防洪堤走向，防震疏散、救援通道和場地，消防站布局，重要人防設施布局，地質災害防護等。 詳細規劃中的強制性內容包括：規劃地段各個地塊的土地使用性質、建設量控制指標、允許建設高度，綠地范圍，停車設施、公共服務設施和基礎設施的具體位置，歷史文化保護區內及涉及文物保護單位附近建、構筑物控制指標，基礎設施和公共服務設施建設的具體要求。 規劃的強制性內容不得隨意調整，變更規劃的強制性內容，組織論證，必須就調整的必要性提出專題報告，進行公示，經上級政府認定后方可組織和調整方案，重新按規定程序審批。調整方案批準后應報上級城鄉規劃部門備案。 三、嚴格建設項目選址與用地的審批程序 各類重大建設項目，必須符合土地利用總體規劃、省域城鎮體系規劃和城市總體規劃。尚未完成省域城鎮體系規劃編制的各省、自治區，要按照國辦發[2000]25號文件要求，在今年年底前完成編制省域城鎮體系規劃。因特殊情況，選址與省域城鎮體系規劃和城市總體規劃不一致的，必須經專門論證；如論證后認為確需按所選地址建設的，必須先按法定程序調整規劃，并將建設項目納入規劃中，一并報規劃原批準機關審定。 依據省域城鎮體系規劃對區域重大基礎設施和區域性重大項目選址，由項目所在地的市、縣人民政府城鄉規劃部門提出審查意見，報省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府城鄉規劃部門核發建設項目選址意見書，其中國家批準的項目應報建設部備案。涉及世界文化遺產、文物保護單位和地下文物埋藏區的項目，經相應的文物行政主管部門會審同意。對于不符合規劃要求的，建設部要予以糾正。在項目可行性報告中，必須附有城鄉規劃部門核發的選址意見書。計劃部門批準建設項目，建設地址必須符合選址意見書。不得以政府文件、會議紀要等形式取代選址程序。各省、自治區、直轄市城鄉規劃部門會同計劃等部門要依照國辦發[2000]25號文件和建設部、國家計委《建設項目選址規劃管理辦法》（建規[1991]583號），制定各類重大項目選址審查管理規定。 各地區、各部門要嚴格執行《土地管理法》規定的建設項目用地預審制度。建設項目可行性研究階段，建設單位應當依法向有關政府國土資源行政主管部門提出建設項目用地預審申請。凡未依法進行建設項目用地預審或未通過預審的，有關部門不得批準建設項目可行性研究報告，國土資源行政主管部門不得受理用地申請。 四、認真做好歷史文化名城保護工作 歷史文化名城保護規劃是城市總體規劃的重要組成部分。各地城鄉規劃部門要會同文物行政主管部門制定歷史文化名城保護規劃和歷史文化保護區規劃。歷史文化名城保護規劃要確定名城保護的總體目標和名城保護重點，劃定歷史文化保護區、文物保護單位和重要的地下文物埋藏區的范圍、建設控制地區，提出規劃分期實施和管理的措施。歷史文化保護區保護規劃應當明確保護原則，規定保護區內建、構筑物的高度、地下深度、體量、外觀形象等控制指標，制定保護和整治措施。尚未完成歷史文化名城和歷史文化保護區保護規劃編制的，必須在今年年底前完成。 各地要按照文化遺產保護優先的原則，切實做好城市文化遺產的保護工作。歷史文化保護區保護規劃一經批準，應當報同級人民代表大會常務委員會備案。在歷史文化保護區內建設活動，必須就其必要性進行論證；其中拆除舊建筑和建設新建筑的，應當進行公示，聽取公眾意見，按程序審批，批準后報歷史文化名城批準機關備案。 五、加強風景名勝區的規劃監督管理 風景名勝資源歸國家所有，各級政府及其管理機構要嚴格履行管理職責。建設部和省級城鄉規劃部門、直轄市園林部門應當加強對風景名勝資源保護管理的監督。風景名勝區應當設立管理機構，在所屬人民政府的領導下主持風景名勝區的管理工作。設在風景名勝區內的所有單位，除各自業務受上級主管部門領導外，都必須服從管理機構對風景名勝區的統一規劃和管理。不得將景區規劃管理和監督的職責交由企業承擔。 要加快風景名勝區規劃的編制工作。國家重點風景名勝區尚未完成規劃編制的，要按國辦[2000]25號文件的規定在今年底前完成編制；1990年底以前編制的，要組織重新修編；今年國務院公布的第四批國家重點風景名勝區，要在2003年6月底前編制完成總體規劃。省市級風景名勝區的規劃編制工作也要抓緊進行。風景名勝區規劃中要劃定核心保護區（包括生態保護區、自然景觀保護區和史跡保護區）保護范圍，制定專項保護規劃，確定保護重點和保護措施。核心保護區內嚴格禁止與資源保護無關的各種工程建設。風景名勝區規劃與當地土地利用總體規劃應協調一致。風景名勝區規劃未經批準的，一律不得進行工程建設。 嚴格控制風景名勝區建設項目。要按照經批準的風景名勝區總體規劃、建設項目規劃和近期建設詳細規劃要求確定各類設施的選址和規模。符合規劃要求的建設項目，要按照規定的批準權限審批。國家重點風景名勝區內的重大建設項目規劃由省級城鄉規劃部門審查，報建設部審批，凡涉及文物保護單位的，應按《文物保護法》規定的程序報批。總體規劃中未明確的重大建設項目，確需建設的，必須調整規劃，按規定程序報批。對未經批準擅自新開工建設的項目要責令停工并依法拆除。 各地要對風景名勝區內的設施進行全面檢查，對不符合總體規劃、未按規定程序報批的項目，要登記造冊，做出計劃，限期拆除。省級城鄉規劃部門要于年底前將清理檢查結果報建設部。 六、提高鎮規劃建設管理水平 做好規劃是鎮發展的基本條件。鎮的規劃要符合城鎮體系布局，規劃建設指標必須符合國家規定，防止套用大城市的規劃方法和標準。嚴禁高能耗、高污染企業向鎮轉移，各鎮不得為國家明確強制退出和限制建設的各類企業安排用地。嚴格規劃審批管理制度，重點鎮的規劃要逐步實行省級備案核準制度。重點鎮要著重建設好基礎設施，特別是供水、排水和道路，營造好的人居環境。要高度重視移民建鎮的建設。對受資源環境限制和確定退耕還林、退耕還湖需要搬遷的村鎮，要認真選擇安置地點，不斷完善功能，切實改善移民的生活條件，確保農民的利益。要建立和完善規劃實施的監督機制。較大公共設施項目必須符合規劃，嚴格建設項目審批程序。鄉鎮政府投資建設項目應當公示資金來源，嚴肅查處不切實際的“形象工程”。要嚴格按規劃管理公路兩側的房屋建設，特別是商業服務用房建設。要分類指導不同地區、不同類型鎮的建設，抓好試點及示范。要建立健全規劃管理機制，配備合格人員。規劃編制和管理所需經費按照現行財政體制劃分，由地方財政統籌安排。 七、切實加強城鄉結合部規劃管理 城鄉結合部是指規劃確定為建設用地，國有土地和集體所有用地混雜地區；以及規劃確定為農業用地，在國有建設用地包含之中的地區。要依據土地利用總體規劃和城市總體規劃編制城鄉結合部詳細規劃和近期建設規劃，復核審定各地塊的性質和使用條件。著重解決好集體土地使用權隨意流轉、使用性質任意變更以及管理權限不清、建設混亂等突出問題，盡快改變城鄉結合部建設布局混亂，土地利用效率低，基礎設施嚴重短缺，環境惡化的狀況。城鄉規劃部門和國土資源行政主管部門要對城鄉結合部規劃建設和土地利用實施有效的監督管理，重點查處未經規劃許可或違反規劃許可條件進行建設的行為。防止以土地流轉為名擅自改變用途。各地要對本地區城鄉結合部土地使用權流轉和規劃建設情況進行全面清查，總結經驗，研究制定對策和措施。建設部和國土資源部要依照國務院《通知》的要求，研究加強城鄉結合部規劃建設和土地管理的政策措施，切實做好城鄉結合部管理工作。 八、加強規劃集中統一管理 各地要根據《通知》規定，健全、規范城鄉規劃管理機構。設區城市的市轄區原則上不設區級規劃管理機構，如確有必要，可由設區的市規劃部門在市轄區設置派出機構。城市各類開發區以及大學城、科技園、度假區的規劃等必須符合城鎮體系規劃和城市總體規劃，由市城鄉規劃部門統一管理。市一級規劃的行政管理權擅自下放的要立即糾正。省級城鄉規劃部門要會同有關部門對市、縣行使規劃管理權限的情況進行檢查，對未按要求糾正的要進行督辦，并向省級人民政府、建設部和中央有關部門報告。 城市規劃區與風景名勝區重疊地區，風景名勝區規劃與城市總體規劃必須相一致。各項建設項目的審批，必須符合風景名勝區和城市總體規劃管理的有關規定，征求城市園林部門意見，由城鄉規劃部門會同有關部門統一管理。其它風景名勝區，由省（區）城鄉規劃部門、直轄市園林行政主管部門與所在市人民政府確定的派出機構，并會同相關業務部門，統一規劃管理。 九、建立健全規劃實施的監督機制 城鄉規劃管理應當受同級人大、上級城鄉規劃部門的監督，以及公眾和新聞輿論的監督。城鄉規劃實施情況每年應當向同級人民代表大會常務委員會報告。下級城鄉規劃部門應當就城鄉規劃的實施情況和管理工作，向上級城鄉規劃部門提出報告。城鄉規劃部門要將批準的城鄉規劃、各類建設項目以及重大案件的處理結果及時向社會公布，應當逐步將舊城改造等建設項目規劃審批結果向社會公布，批準開發企業建設住宅項目規劃必須向社會公布。國家級和省級風景名勝區規劃實施情況，依據管理權限，應當每年向建設部和省（區）城鄉規劃部門提出報告。城鄉規劃部門、城市園林部門可以聘請監督人員，及時發現違反城鄉規劃和風景名勝區規劃的情況，并設立舉報電話和電子信箱等，受理社會公眾對違法建設案件的舉報。 對城鄉規劃監督的重點是：規劃強制性內容的執行，調整規劃的程序，重大建設項目選址，近期建設規劃的制定和實施，歷史文化名城保護規劃和風景名勝區規劃的執行，歷史文化保護區和風景名勝區范圍內的建設，各類違法建設行為的查處情況。 加快建立全國城鄉規劃和風景名勝區規劃管理動態信息系統。建設部應在2003年年底前實現對直轄市、省會城市等大城市、國家重點風景名勝區特別是其核心景區的各類開發活動和規劃實施情況的動態監測。省（區）城鄉規劃部門、直轄市園林部門也要建立相應的動態管理信息系統。 十、規范城鄉規劃管理的行政行為 各級城鄉規劃部門、城市園林部門的機構設置要適應依法行政、統一管理和強化監督的需要。領導干部應當有相應管理經歷，工作人員要具備專業職稱、職業條件。要健全各項規章制度，建立嚴格的崗位責任制，強化對行政行為的監督。規劃管理機構不健全、不能有效履行管理和監督職能的，應當盡快整改。要切實保障城鄉規劃和風景名勝區規劃編制和管理的資金，城鄉規劃部門、城市園林部門要將組織編制和管理的經費，納入年度財政預算。財政部門應加強對經費使用的監督管理。 各級地方人民政府及其城鄉規劃部門、城市園林部門要嚴格執行《城市規劃法》、《文物保護法》、《環境保護法》、《土地管理法》及《風景名勝區管理暫行條例》等法律法規，認真遵守經過審批具有法律效力的各項規劃，確保規劃依法實施。各級城鄉規劃部門要提高工作效率，明確建設項目規劃審批規則和審批時限，加強建設項目規劃審批后的監督管理，及時查處違法建設的行為。要進一步嚴格規章制度，城鄉規劃和風景名勝區規劃編制、調整、審批的程序、權限、責任和時限，對涉及規劃強制性內容執行、建設項目“一書兩證”核發、違法建設查處等關鍵環節，要做出明確具體的規定。要建章立制，強化對行政行為的監督，切實規范和約束城鄉規劃部門和工作人員的行政行為。 要建立有效的監督制約工作機制，規劃的編制與實施管理應當分開。規劃的編制和調整，應由具有國家規定的規劃設計資質的單位承擔，管理部門不再直接編制和調整規劃。規劃設計單位要嚴格執行國家規定的標準規范，不得迎合業主不符合標準規范的要求。改變規劃管理部門既編制、調整又組織實施規劃，糾正規劃管理權缺乏監督制約，自由裁量權過大的狀況。 十一、建立行政糾正和行政責任追究制度 對城鄉規劃管理中違反法定程序和技術規范審批規劃，違反規劃批準建設，違反近期建設規劃批準建設，違反省域城鎮體系規劃和城市總體規劃批準重大項目選址、違反法定程序調整規劃強制性內容批準建設、違反歷史文化名城保護規劃、違反風景名勝區規劃和違反文物保護規劃批準建設等行為，上級城鄉規劃部門和城市園林部門要及時責成責任部門糾正；對于造成后果的，應當依法追究直接責任人和主管領導的責任；對于造成嚴重影響和重大損失的，還要追究主要領導的責任。觸犯刑律的，要移交司法機關依法查處。 城鄉規劃部門、城市園林部門對違反城鄉規劃和風景名勝區規劃案件要及時查處，對違法建設不依法查處的，要追究責任。上級部門要對下級部門違法案件的查處情況進行監督，督促其限期處理，并報告結果。對不履行規定審批程序的，默許違法建設行為的，以及對下級部門監管不力的，也要追究相應的責任。 十二、提高人員素質和規劃管理水平 各級城鄉規劃部門、城市園林部門要加強隊伍建設，提高隊伍素質。要建立健全培訓制度，加強職位教育和崗位培訓，要不斷更新業務知識，切實提高管理水平。建設部將按照國務院的要求，組織編寫城鄉規劃、歷史文化名城保護、風景名勝區保護等教材，提供市長、城鄉規劃和風景名勝區管理機構等領導干部培訓使用，以及安排好課程教育。國家重點風景名勝區的主要管理人員，都應當參加建設部與有關部門組織的培訓班，掌握必要的專業知識。各省、自治區、直轄市也要建立相應的培訓制度，城鄉規劃部門、城市園林部門應當會同有關部門組織好對所轄縣級市的市長，以及縣長、鄉鎮長的培訓。要大力做好宣傳工作，充分發揮電視、廣播、報刊等新聞媒體的作用，向社會各界普及規劃建設知識，增強全民的參與意識和監督意識。 各地要盡快結合本地的實際情況，研究制定貫徹落實《通知》的意見和具體措施，針對存在問題，組織檢查和整改。要將貫徹落實的工作分解到各職能部門，提出具體要求，規定時間進度，明確檢查計劃，要精心組織，保證檢查和整改的落實。建設部會同國家計委、監察部、國土資源部、國家文物局等部門對各地貫徹落實情況進行監督和指導，并將于今年三季度末進行重點檢查，向國務院做出專題報告。 中華人民共和國建設部
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